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就業辦核定失業保險金領取期限行為是否合法？
“待業保險”是我國改革開放初期對“失業保險”的替代表述。兩種表述雖然名稱不同，但其實質內容卻是完全一致的。《失業保險條例》施行前納入“待業保險”范圍的單位，屬于“已納入”而不是“新納入”“失業保險”范圍者�！妒I保險條例》施行前“已納入”“失業保險”范圍單位應繳而未繳待業保險費期間，不應計入作為失業保險金領取期限計算依據的“繳費時間”。
【案情簡介】
原告：聶某。
被告：山東省T市D區勞動就業管理辦公室(以下簡稱就業辦)。
原告1986年參加工作后一直在山東省T市D區供銷社所屬的縣級集體所有制企業——T市D區土產雜品公司(以下簡稱土產公司)工作。2003年1月，其因與土產公司解除勞動合同而失業。
1989年至1993年期間，土產公司曾向被告繳納待業保險費;1999年至2001年期間，土產公司和原告曾分別向被告繳納失業保險費。
原告失業后，向被告申請領取失業保險金，被告予以準許。但是，原告與被告對于原告應當領取失業保險金的期限發生了爭議。
被告認為，失業人員領取失業保險金的期限應當根據該失業人員失業前所在單位和本人依法繳費的時間計算。土產公司屬于《失業保險條例》(以下簡稱《條例》)施行前已納入失業保險范圍的單位，該單位1994年至1998年未繳納待業保險費，2002年未繳納失業保險費。在計算繳費時間時，前述未繳費期間應當予以剔除。
原告認為，土產公司系《條例》施行后“新納入”而不是“已納入”失業保險范圍的單位，依照《山東省人民政府關于實施< 失業保險條例>有關問題的通知》(魯政發【1999】103號文，以下簡稱《山東省實施< 條例>通知》)第九部分的規定，原告1999年之前的工作期間，均應視同繳費，被告剔除所謂“未繳費期間”的行為違法。
【評析】
就業辦核定失業保險金領取期限行為是否合法，筆者認為，被告核定原告領取失業保險金期限行為符合法律規定。理由如下：
一、《條例》施行前我國即已建立失業保險制度
失業，是一種社會經濟現象，它是指勞動者在有能力工作、可以工作并且確實在尋找工作的情況下，不能得到適宜職業而失去收入的情況。 失業保險制度，是通過立法強制實行，由社會集中建立基金，對非因本人意愿中斷就業而失去工資收入的勞動者，提供一定時期物質幫助及再就業服務的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。 失業保險制度是一項重要的社會安全制度。建立健全該制度，對于保障失業人員及其家庭成員的基本生活、促進就業、維護社會穩定和政治安定，具有十分重要的作用。在市場經濟條件下，有就業，就必然會有失業。但是，由于政治意識形態的原因，我們曾經不承認中國有失業現象，認為只有資本主義才會有失業，社會主義只存在待業，而沒有失業。因此，在二十世紀九十年代以前，我國絕對禁止使用“失業”一詞。當時，為了表述處于失業狀態的群體，人們用“待業”一詞替代了“失業”的概念。
國務院1986年7月12日發布并于同年10月1日起施行的《國營企業職工待業保險暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)，標志著我國失業保險制度的建立。其后，國務院于1993年4月12日發布的《國有企業職工待業保險規定》(以下簡稱《規定》)及其于1999年1月22日發布的《條例》，對我國的失業保險制度逐步予以健全和完善。
上述觀點，可以通過以下分析予以說明：
1、三個法律文件的立法目的具有一致性
《暫行規定》、《規定》和《條例》三個法律文件，均在第一條開宗明義，表明了其立法目的�！稌盒幸幎ā罚�“為……保障國營企業(以下簡稱企業)職工在待業期間的基本生活需要……”;《規定》：“為了……保障待業職工的基本生活……”;《條例》：“為了保障失業人員失業期間的基本生活……”。將其予以對比，我們不難發現，三個法律文件雖然分別使用了“待業”和“失業”兩個不同的稱謂，但均是為了“保障”待業(或者失業)人員在待業(或者失業)期間的“基本生活”。
2、三個法律文件的調整范圍具有一致性
《暫行規定》、《規定》和《條例》三個法律文件亦均在第二條表明了其適用或者調整的范圍�！稌盒幸幎ā罚�“本規定適用于：(一)宣告破產的企業的職工;(二)瀕臨破產的企業法定整頓期間被精減的職工;(三)企業終止、解除勞動合同的工人;(四)企業辭退的職工”;《規定》：“本規定所稱待業職工，是指因下列情形之一，失去工作的國有企業(以下簡稱企業)職工：(一)依法宣告破產的企業的職工;(二)瀕臨破產的企業在法定整頓期間被精簡的職工;(三)按照國家有關規定被撤銷、解散企業的職工;(四)按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工;(五)終止或者解除勞動合同的職工;(六)企業辭退、除名或者開除的職工;(七)依照法律、法規規定或者按照省、自治區、直轄市人民政府規定，享受待業保險的其他職工”;《條例》：“……城鎮企業事業單位失業人員依照本條例的規定，享受失業保險待遇……”。將其予以對比，我們也會發現，三個法律文件適用或者調整的范圍，均是具有勞動能力而又失去工作的失業人員。
同時，《規定》和《條例》均在最后一條作出規定，在其施行的同時，廢止前一個法律文件。 按照通常的立法例，這種法律文件的相互替代更迭，不但表明了其位階級別的同一性，也表明了其調整范圍的一致性。
3、《規定》對“待業職工”的定義表明，《暫行規定》和《規定》中的“待業”與《條例》中的“失業”具有一致性
待業是指，青年接受完教育后卻沒找到工作，等待工作機會的行為。 它與“失業”本來是有明顯區別的兩個概念。但是，《規定》第二條幾乎將“待業”的概念明確解釋成了“失業”：“本規定所稱待業職工，是指因下列情形之一，失去工作的……職工……”。這說明，《暫行規定》和《規定》中的“待業”，與《條例》中的“失業”是一致的。
4、從其他一些規范性文件中也能得出《條例》施行前我國已經建立失業保險制度的結論
(1)《勞動就業服務企業管理規定》(1990年11月22日國務院發布)。該規定最早使用了“失業”一詞，并說明了“待業”與“失業”的關系。其第二條第三款規定：“本規定所稱城鎮待業人員，是指城鎮居民中持有待業證明的未就過業的人員和曾就過業又失業的人員。”
(2)《關于社會主義市場經濟問題的若干決定》(1993年11月14日黨的十四屆三中全會通過)。該規定指出：“建立多層次的社會保障體系……重點完善企業養老和失業保險制度，強化社會服務功能以減輕企業負擔……進一步健全失業保險制度……”據此，在1993年11月之前，我國的失業保險制度即已經建立。
(3)《山東省實施< 條例>通知》。其第九部分規定：“按《條例》及本通知規定新納入失業保險范圍的單位，自單位成立之日到《條例》頒布之日的時間，視同單位繳費年限，與納入失業保險后的繳納年限合并計算;實行個人繳費制度前的職工工作時間，視同個人繳費年限，與實行個人繳費制度后的繳費年限合并計算。”該規定也說明，在《條例》施行前，我國即已經建立了失業保險制度。否則，就無所謂“新納入”失業保險范圍的問題。
(4)《失業保險金申領發放辦法》(勞動和社會保障部發布并于2001年1月1日起施行，以下簡稱《發放辦法》)。《發放辦法》第十五條第(一)項關于“實行個人繳納失業保險費前，按國家規定計算的工齡視同繳費時間，與《條例》發布后繳納失業保險費的時間合并計算”的規定表明，“實行個人繳納失業保險費前”，我國即已經實行了失業保險制度。而《條例》(第六條)首次作出了“城鎮企業事業單位”和“城鎮企業事業單位職工”“本人”均應當按照一定比例繳納“失業保險費”的規定。在此之前，只有單位繳納“待業保險費”的規定，不存在個人繳費的問題。這說明：《條例》施行前所謂“待業保險費”，與《條例》中所說的“失業保險費”是一碼事;《條例》施行前，我國即已經建立了失業保險制度。
二、土產公司屬于“已納入”失業保險范圍的單位
失業保險制度1986年10月1日初步建立時，依照《暫行規定》第一條的規定，參加“待業保險”的范圍僅限于“國營(即國有)企業”的四類人員。根據《暫行規定》第十四條關于“省、自治區、直轄市人民政府，可以根據本規定制定實施細則……”的授權，與《暫行規定》同時實施的《山東省關于< 國營企業職工待業保險暫行規定>的實施細則》(以下簡稱《山東細則》)在其第二十二條作出規定：“縣以上集體所有制單位，可參照《暫行規定》和本實施細則執行。”據此，作為縣級集體所有制企業的土產公司，自1986年10月1日起，即屬于《山東細則》規定，“可以”參照《暫行規定》和《山東細則》執行，參加“待業保險”的單位。
1993年1月1日起施行的《山東省職工待業保險辦法》將參加失業保險的范圍又予以擴大。根據該辦法第二條、第三條的規定，全民企業、縣以上集體企業、實行企業化管理的事業單位的職工，機關、事業單位的勞動合同制職工等，“均應實行待業保險”。據此，土產公司自1993年1月1日起屬于“應當”“實行待業保險”的單位。至《條例》實施之日起，參加失業保險的范圍已經發展到所有“城鎮企業事業單位”。
綜上，結合土產公司1989年開始向被告繳納待業保險費的事實，說明土產公司系《條例》施行前，自1989年起即已經納入失業保險范圍的單位。
三、“已納入”單位應繳而未繳費期間不應計入繳費時間
《條例》第二條第一款規定：“城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納失業保險費”;第六條規定：“城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業保險費。城鎮企業事業單位職工按照本人工資的百分之一繳納失業保險費……”。同時，《條例》第十四條第一款、第十七條也分別將失業人員失業前所在“單位”和“本人”按照規定履行繳費義務均滿一定年限作為領取失業保險金的前提條件。 為了解決實行個人繳費制度前“本人”“履行繳費義務”的問題，《山東省實施< 條例>通知》第九部分作出了“實行個人繳費制度前的職工工作時間，視同個人繳費年限”的規定�！栋l放辦法》第十五條第(一)項亦作出了“實行個人繳納失業保險費前，按國家規定計算的工齡視同繳費時間”的規定。
綜上，無論是“新納入”失業保險范圍的單位自單位成立之日到《條例》頒布之日的時間“視同”單位繳費時間，還是實行個人繳費制度前的職工工作時間“視同”個人繳費時間，均是法律文件出于公平原則考慮，對失業保險制度未予規范時期的補救措施，而不是對法律文件已經作出繳費規定但被規范者不履行法定繳費義務行為的赦免。土產公司系1989年納入失業保險范圍的單位，其納入失業保險范圍后未依法繳納待業保險費的期間，不能“視同繳費”。當然，由于《條例》將“單位”和“本人”均履行繳費義務滿一定年限作為領取失業保險金的條件，所以，單位應繳費而未繳費期間，“本人”是否被“視同繳費”已無實際意義。據此，土產公司應當繳費而未繳費期間，不應當計入繳費時間。
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