我國養(yǎng)老保險并軌：萬億成本從何來?

我國養(yǎng)老保險并軌：萬億成本從何來?

　　“雙軌制”破冰：萬億并軌成本從何而來?

　　養(yǎng)老金改革終于在年末有了明確回應(yīng)。

　　12月23日上午，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行第二次全體會議，國務(wù)院副總理馬凱作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告。報告指出，按照中央部署，有關(guān)部門經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和反復(fù)論證，已經(jīng)擬訂了改革方案，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過，我國將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

　　在會上，馬凱介紹，將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”。“一個統(tǒng)一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

　　“養(yǎng)老金改革方案獲批，方案公布或指日可待，這標志著養(yǎng)老金改革邁出了一大步。”首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院教授、勞動與社會保障系主任呂學靜表示。他透露，下一步具體繳費標準還需要看在四五個前期研究方案中，具體遴選。

　　在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來，報告中最大的亮點在于機關(guān)事業(yè)單位同步改革以及明確統(tǒng)籌層次，但統(tǒng)籌過程中如何解決各地財力差異帶來的相關(guān)問題，值得仔細考慮。多位專家也提到，數(shù)萬億并軌成本也是需要考慮的。

　　不過，當記者致電詢問參與方案制定的專家時，都對方案出臺的具體時間表予以了回避。

　　“一個政策出臺了還得拿方案，財務(wù)方案，執(zhí)行方案等。這個方案還需要多久，應(yīng)該是2015年的事情。”清華大學就業(yè)保障研究中心主任楊燕綏在12月24日的“中國退休政策研討會”表示。楊曾多次參與國家養(yǎng)老相關(guān)制度的調(diào)研和政策建議。

　　并軌：萬億成本從何來?

　　據(jù)統(tǒng)計，我國在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬，各類事業(yè)單位126萬個約3000萬人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中。

　　而要實現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，需要一筆巨大的成本。楊燕綏認為，在養(yǎng)老保險制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

　　第一部分是過去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。以前機關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來自財政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來自財政預(yù)算。改革后這一部分由社會發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險中去，這一部分還需財政出錢。

　　第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險。“當年企業(yè)養(yǎng)老金改革就"只點菜沒買單"，形成了"空賬"。但不論事業(yè)單位改革還是機關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算?”她提出這一疑問。

　　第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費20%從哪里列支。

　　“中央政府、地方政府、單位、個人這幾個主體之間各自之間如何承擔上述三筆費用，將來必須有一個執(zhí)行方案。”楊燕綏表示。

　　在聶日明看來，最大的難點還是機關(guān)事業(yè)單位的“中人(已經(jīng)在職、未退休的職工)”問題。

　　“新人(剛?cè)肼?參照現(xiàn)行辦法參保，老人(已退休)由財政補貼，不存在歷史成本，最大的難點在于中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會被“視同繳費年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)，不考慮價格變動，據(jù)此測算轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約上萬億。

　　武漢大學社會保障研究中心教授殷俊認為，財政負擔短期是不會增加過大的。“補繳中人、老人的部分沒必要一步到位，逐年遞增，支出壓力不會變大;長期看來也不會減少，因為沒有通過養(yǎng)老金渠道下發(fā)的收入，也會通過工資下發(fā)，總體政府需要支出的是不變的。”

　　據(jù)聶日明測算，事業(yè)單位中人成本約3.7萬億，機關(guān)單位中人成本約4.5萬億，而2013年全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存僅31275億元。

　　高額的轉(zhuǎn)型成本如何覆蓋?聶日明給出了兩個思路：要么由財政支付這一部分缺口，要么機關(guān)事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的錢，暫時補缺。但問題是，“這兩條路都面對巨大壓力”。

　　“當年企業(yè)職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌之初，養(yǎng)老賬戶空無一文，統(tǒng)籌賬戶的基金缺口主要由財政來彌補，過渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡。”他表示，財政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險的存量基金，但這對企業(yè)職工來說又是一種掠奪。

　　不過，談及機關(guān)事業(yè)單位并軌，接受記者采訪的專家都表示，這必將是大勢所趨。

　　“改革短期來說會損害部分人的利益，但長遠來說是受益的，3700萬人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個社會的力量，風險分擔能力無疑會增強。”中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所助理研究員程杰認為，轉(zhuǎn)型成本和國有企業(yè)改制的問題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財政支出為主。

　　統(tǒng)籌：央地矛盾如何化解?

　　在上述會議上，馬凱亦提出，進一步提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一規(guī)范制度和政策。具體是，職工養(yǎng)老保險要在完善省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統(tǒng)籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行基金省級統(tǒng)一管理，化解基金管理分散化的風險。

　　這意味著，提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，將更進一步。

　　“關(guān)于提高統(tǒng)籌層次，這也是大家現(xiàn)在最關(guān)心的，也是聽說正要做的事。我提出一個建議：2007年勞社部發(fā)3號文，提出了省級統(tǒng)籌的六個標準，我的意見是，再搞全國統(tǒng)籌的時候不要再附加標準了。假的統(tǒng)籌層次的情況不應(yīng)該再發(fā)生了，時代發(fā)展這么快，學界批評這么多，這種情況不應(yīng)該再出現(xiàn)。”鄭秉文曾直言，提高統(tǒng)籌層次只有一個標準，就是資金流的核算、支出和管理的層次。

　　實際上，今年以來，養(yǎng)老保險多層次統(tǒng)籌體系已有一定進展。今年4月，國務(wù)院提出將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險“合二為一”，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險;2月份，人社部要求未來完成城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間可以轉(zhuǎn)移銜接，制度上完成了社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)一。

　　但現(xiàn)在最大的問題是，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌如何實現(xiàn)?

　　目前，全國只有6個省市做到了省級統(tǒng)籌的層次，而在遼寧等地，統(tǒng)籌層次還大多維持在縣級層次。統(tǒng)籌層次低，則意味著養(yǎng)老保險很難隨人走，出省后難以有效銜接。

　　事實上，早在2008年初，國務(wù)院曾在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革試點配套推進，但時至今日進展不大。

　　“因為把一個國家的問題放到地方了，本身是本末倒置了。事業(yè)單位改革，本身是要全國統(tǒng)一，國家層面來做。”程杰表示，中央政府、中央財政、全國各個省市一盤棋，是一個大的趨勢。

　　報告針對當下養(yǎng)老保險存在的問題就指出，由于各地財政承受能力和基金結(jié)余分布不均，且統(tǒng)籌層次仍偏低，社會保障互濟功能發(fā)揮不夠，導(dǎo)致地區(qū)之間待遇差別較大。

　　根據(jù)聶日明測算的數(shù)據(jù)，2012年，養(yǎng)老金結(jié)余最高的省份是廣東，為3879.6億元;最低的是西藏，為24.6億元，兩省相差157倍。由此可見養(yǎng)老金總量在區(qū)域間的巨大差異。

　　聶日明舉了一個例子，用來說明區(qū)域之間養(yǎng)老保險福利在省份之間的天壤之別。在廣東，2012年繳費基數(shù)為1373元，每月領(lǐng)取1924元，養(yǎng)老替代率140%，意味著9個在職職員繳納的養(yǎng)老保險養(yǎng)1個退休職工;而在黑龍江，平均繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金則倒置了過來，分別是3506、1488元，養(yǎng)老替代率僅42%，意味著平均1.5個在職職工養(yǎng)1個退休人員，為全國最低水平，無疑給在職職工造成極大負擔。

　　這意味著，在中國社保本地化的管理模式下，如果實現(xiàn)全國層次的統(tǒng)籌，雖然區(qū)域之間的差距縮小了，但一旦拉平，經(jīng)濟發(fā)達省份與落后省份之間的矛盾、省市縣之間財權(quán)事權(quán)分割問題，比比皆是。

　　“全國統(tǒng)籌的話，假如讓廣東、上海等養(yǎng)老金結(jié)余高的省份補貼給遼寧，經(jīng)濟發(fā)達省份當然不愿意，收的錢還不如計入本地GDP中;而且如果將省市縣的財權(quán)上收，地方收費缺乏動力也會出現(xiàn)供給不足的狀況。”聶日明向記者拋出了一系列問題，“全國統(tǒng)籌難度很大”。

　　“每個問題都挺難的。”楊燕綏稱，對于養(yǎng)老保險改革的主要方向，實際上十八屆三中全會報告都已經(jīng)有明確：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌;機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌;精算平衡;漸進式遲退休以及基金長期收支平衡。

　　在12月22日人社部召開的社會保險信息披露工作視頻會議，要求到，2015年底前，省、市兩級都要建立社會保險信息披露工作制度。

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