養老金并軌政策的缺陷

養老金并軌政策的缺陷

　　在養老金有缺口的情況下，事業單位員工與政府機關公務員也不能再由國家全額負擔了，這樣才能避免缺口越來越大。因此，雙軌制“并軌”非常必要。但是養老金并軌政策存在哪些缺陷?下面整理了相關的內容，以供參考!

　　【摘要】中國養老金經歷了單位退休金、社會養老保險兩個發展周期，正在進入“國家保基本、個人搞改善”的第三發展周期�；�于老齡社會發展時間表和公共品理論，總結發達國家經驗，梳理中國問題，應實行夯實基礎養老金、做大職業養老金、管好個人養老金的政策措施。

　　中國養老金制度經歷了單位退休金、社會養老保險兩個階段。新中國成立初期，借鑒蘇聯和德國模式，建立了以企業責任(1956 年以后演變成為國有企業責任)為主的城鎮職工勞動保險退休金制度。改革開放后，伴隨國有企業改革，借鑒國際經驗選擇了“社會統籌保公平”和“個人賬戶促積累”相結合的模式，逐漸建立了城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度。2014 年機關事業單位結束了退休金制度，與前兩者實現并軌。然而，養老保險制度在 1997 年正式啟動之時，主要是為了應對老齡社會和深化經濟體制改革的挑戰，作為國有企業改革的配套措施而推出，從一開始就存在一些問題，時至今日，有的問題愈演愈烈，陷入惡性循環的局面。

　　中國養老金運行中存在的突出問題

　　問題一：企業責任過重、職工責任不明確。在制度設計上，一是缺乏參保人早減晚增領取，以及養老保險基金自身精算平衡的保險制度運行機制;二是統籌基金全部來自企業繳費，個人繳費責任缺失;三是職工個人賬戶計入職工全部繳費，承諾可以投資、攜帶和繼承，同時資金被用于支付當期養老金，混淆了準公共品和個人物品的產權。2010 年《社會保險法》要求各級財政擔保其資金缺口，自此統賬結合的養老金模式變為“進口混賬、出口歸一”的政府保障計劃。總之，作為國家基本養老金制度，存在國家責任滯后、企業責任過重、職工責任不明確的體制性問題，由此帶來的無原則爭論多于改革創新的發展動力。

　　問題二：擴面乏力、覆蓋不足。2015 年，我國經濟活動人口約 7.7 億，參加職工養老保險的僅有 3.5 億，部分人參加了居民養老保險;參保人增長率僅為 2.7%、退休人員增長率為 6.4%，制度贍養比為 2.87:1(這是進入深度老齡社會的標志)，說明勞動年齡人口正規就業參與率不足。中國正在進入靈活就業時代，缺乏激勵性的制度很難吸引青年人參與，擴面和全覆蓋將更加艱難。

　　問題三：費率過高、企業和職工參保積極性仍待提升。企業費率高達工資的 20% 以上，遠高于老齡社會同階段其他國家的企業費率水平(10% 封頂)，成為中小企業特別是人力資本較高的科技創新公司的發展掣肘，同時也擠占了職業養老金和個人養老金的發展空間，加大了基礎養老金的支付壓力。為此，一些地方人為地降低繳費基數，以至于繳費基數不足社會平均工資的 70%。企業高費率難以平衡收支，又不得不挪用職工個人賬戶資金，進而混淆了職工繳費的稅、費和儲蓄屬性，而“記賬方式”和“名義賬戶”的說法，引起投資與否、繼承與否的爭論，令個人賬戶陷入進退兩難的局面。總之，企業有“殺雞取卵”之感、職工看不到投資收益，二者參保積極性都不高，由此導致公共政策失靈。

　　問題四：地方統籌、不同地區待遇有差異。市級統籌、省級調劑、中央補貼，責任重心在基層。其結果，一是各地區苦樂不均，有結余的也有欠債的;二是養老保險轉移接續難，成為勞動力合理流動的制度性障礙;三是參數過時，如繳費 15 年領取全額養老金、按照 71.4歲計算預期余壽;四是地方自行調整政策，如降低門檻躉交參保、艱苦崗位提前退休、養老金待遇調整、改革前企業高工待遇傾斜(部分地區傾斜不到位)等;有些地方用養老保險基金支付以前國有企業的福利，如烤火費等;為還舊賬打補丁、為增收入放棄原則的情況時有發生，亟待改善。

　　問題五：個賬空心、多重損失。社保個人賬戶存在結構性缺陷，由此導致如下三大損失：一是參保職工既沒有交費的責任感，也沒有就業參保和積累養老金的積極性，最高基數和最低基數相差 5 倍以上，最終待遇相差不足 2.5 倍，拒保斷保和瞞報交費基數的情況很普遍，養老金制度與促進就業基本脫節了;二是金融發展戰略失策，它貽誤了個人養老基金(DC)投資運營、培育機構投資者和促進資本市場健康發展的最佳機遇;三是老齡人口缺乏保值資產和分享經濟進步成果的資格，話語權弱和購買力不足，將阻礙中國銀色經濟和醫養產業的健康發展。

　　問題六：決策低效、法制缺失。養老金涉及重大國計民生，應當納入黨中央重大決議并監督落實，由全國人民代表大會制定《養老金法》。目前，《社會保險法》有些條款存在假定失靈問題，如繳費 15 年與預期壽命的沖突、個人賬戶屬性、財政責任補進口還是補出口等，因不符合養老金制度的發展趨勢亟待修訂。中央統籌基礎養老金是新中國成立以來第一個由國家提供的公共品，還停留在政府部門出方案和政策階段，如果部門之間存在不同見解，則可能貽誤養老金改革的窗口期。

　　問題七：多頭管理、服務碎片。社會保障管理服務是服務型政府建設的龍頭，中國始終沒有成立類似美國社會保障總署、英國個人養老金登記局、澳大利亞中央執行機構等中央養老金管理的權威機構，地方政府各行其是，機構名稱五花八門、信息系統多龍治水、管辦體制有分有合，鮮有一站式的服務窗口，很難適應流動人口管理和信息化社會的發展需求。

　　問題八：教育不足、共識缺失。養老保險運行情況信息披露不充分，國民的人口知識和養老金知識較少，如此涉及國計民生的基本問題，應當進入小學和中學課本，成為國民常識，不能僅站在個人立場看待這樣一個嚴肅的全局性問題;達成社會共識才能推動養老金改革。

　　上述八大問題多為遺留問題，嚴重影響了養老金制度的公平性和可持續性。中國養老金需要從供給側進行結構調整，建立三支柱運行的綜合治理機制。

　　中國養老金第三發展周期的積極對策

　　中國養老金經歷了單位退休金、社會養老保險兩個發展周期，正在進入“國家�；�本、個人搞改善”的第三發展周期。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立中央統籌基礎養老金”和“完善個人賬戶，保障受益人利益”的大政方針，就是意在調動國家和個人兩個積極性，引導中國養老金進入第三發展周期，即“進口三支柱，出口一架車”的制度安排。為此，要夯實基礎養老金、做大職業養老金、管好個人養老金;養老金和住房公積金加總可為企業降費率14%以上。

　　第一，建立和夯實養老金公共品，中央統籌城鎮職工基礎養老金。建立三方籌資機制，降低企業繳費、分解職工繳費、規定國家出資責任，夯實費基、用工資總額的18% 支付職工基礎養老金。中央統籌基礎養老金是公共品，應當建立國家、單位和個人的三方籌資機制，且依法界定責任邊界，避免財政兜底導致的未來支付風險。企業可降費率為10%，其合理性在于：一是確�；�礎養老金支付水平不下降;二是實現普降原則，發達地區少降(從13% 降至10%)、欠發達地區多降(從20% 降至10%);三是依法明確了國家出資責任和職工繳費責任。將國家責任界定為等同費率的 4%，可以從以下多種資源中選擇一種或者組合選擇：一是國企紅利劃撥;二是國有股轉持;三是國有資產劃撥兌現;四是國家發行養老金特種債;五是財政依法預算;六是國企維持原費率20%;七是停止老國企沿用福利金(相當于工資總額的14%)，轉入中央統籌基礎養老基金。此外，要完善個人賬戶和保障受益人利益，可淡化“職工基本養老保險個人賬戶”的混沌提法，4% 進入中央統籌基礎養老金，依法明確職工的繳費責任(等于養老金稅)，不設個人賬戶、不投資、不繼承;4% 進入職業年金個人賬戶，可投資、可繼承，讓參保職工見到當期收益。

　　第二，做大職業養老金(含企業年金)，與住房公積金互動發展，福利資源向養老傾斜。要尊重個人生命周期、合理配置福利資源，在大幅度降低企業人工成本的基礎上改善職工福利，即帕累托改進效應。擬行方案如下：一是職業年金 1 為公務員計劃、職業年金 2 為事業單位計劃、職業年金 3 為企業職工計劃、職業年金 4 為靈活就業人員計劃。職業年金 1 委托國家社會保險事業管理中心管理，其余委托法人機構管理，借鑒企業年金經驗和教訓，建立實行市場運行規制;由人社部基金監督司聯合相關部門實施監督;二是單位繳費4%-8%、職工費率4%以上，二者均在所得稅前列支(在工資總額19%以內，原政策限額)，并由單位代扣代繳;三是退休時按月領取，死亡者可以繼承;四是計入個人賬戶實帳運營，可以用于支付首住房的首付款和償還貸款，支持青年職工和城鎮化新職工購房安居，合理去房地產庫存;五是還清首住房貸款的、擁有宅基地或房產的參保職工，可以將住房公積金繳費轉入職業年金賬戶，單位和職工雙方費率從職工工資的4%開始協商，個人繳費1%，單位配款1%，直至20% 封頂;按照養老基金運營規則鎖定賬戶，任何人和機構均不得提前支取，實現保值增值目標;退休時可以進入養老金賬戶和長期護理保險賬戶。對于機關事業單位而言，老職工多有首住房，住房公積金轉化為職業年金，可解決機關事業單位實施職業年金計劃的資金來源，彌補并軌之后的待遇差距。對于中小企業而言，基礎養老金費率10%，職業年金費率4%，加總費率14%，低于以往全國養老保險最低費率，應當負擔得起。

　　第三，延期征稅，激勵個人積累養老金。職業年金發展空間有限，目前中國居民和職工均已擁有養老金賬戶，亟待整合資源，管好個人養老金。國家應當做好如下幾件事：一是依法建立國民福利賬戶制度，實現職業養老金和住房公積金的適時轉移;二是針對個人養老金賬戶分別設定年度和終生享有的免稅和延期征稅待遇的額度，而非針對某個產品給予稅優待遇;三是完善個人養老金的受托人制度，市場化投資運營和保值增值，鼓勵國民積極就業和積累養老金，從而改善老齡人口的資產狀況和購買力;四是廣泛開展國民人口和養老金教育，特別是對老年人口開展養老理財教育。

　　第四，推動社會保障管理服務一體化。中央統籌基礎養老金是我國政府提供的第一個公共品，需要體制機制保障。一是建立國家社會保障總局基于社會保障卡的權威性，整合居民的居住登記、就業合同、工資報告、參保登記等信息，建立多制合一的社會保障管理服務體系，打造一體化的、動態管理的居民信息管理服務體系，提高社會保險參保率和夯實繳費基數，支持適度異地就醫、方便異地領取養老金，支持人員合理流動。二是實現職業養老金與住房公積金互動計劃，需要建立國民福利賬戶，方便國民適時轉移和有效配置福利資源。三是社會保障經辦機構是服務型政府的執行機構，可以通過信息化、智能化和購買服務解決“小馬拉大車”問題，加強政府的公共服務能力。四是商業機構介入社會保障公共服務應當堅持低成本、高效率原則，建設不入股市的社會企業，由政府購買服務。

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