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農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革小革命
這種農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度雖然有利于保障農(nóng)民平等享有集體經(jīng)濟(jì)成果，對維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公平發(fā)揮了積極作用，但也存在傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)的通病。正是基于集體經(jīng)濟(jì)的基本特性，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為破解農(nóng)村眾多矛盾問題的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，成為全面深化農(nóng)村改革的“牛鼻子”。
在制度成效方面，明晰了每個(gè)村民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)份額，集體資產(chǎn)由共同共有變?yōu)榘捶莨灿�，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變化;在經(jīng)濟(jì)成效方面，通過改制，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得以明晰，建立起農(nóng)民增收的長效機(jī)制;在社會(huì)成效方面，有效解決了長期存在的因土地征占、資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)管理和收益分配等問題引發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定
在深化改革的大背景下，如何創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)經(jīng)營制度的發(fā)展方向和農(nóng)村社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化，也關(guān)系到國家的戰(zhàn)略全局。不少學(xué)者專家認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)村的又一重大改革，是一場靜悄悄的革命。
資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東
改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，首先要搞清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。從理論上講，集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用共有資源和資產(chǎn)，通過合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，有明確的憲法地位，與其他經(jīng)濟(jì)成份比，有三個(gè)基本特征。
首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有鮮明的中國特色。它既不同于馬克思恩格斯經(jīng)典理論中所提的集體經(jīng)濟(jì)，也不同于前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)，是我們在實(shí)踐中不斷探索、創(chuàng)造出來的。一些農(nóng)業(yè)專家概括為“三個(gè)性”：一是合作性(共有性)，集體資產(chǎn)由組織成員共同所有，資產(chǎn)收益和勞動(dòng)成果歸成員共同分享，權(quán)利義務(wù)均等。二是區(qū)域性(封閉性)，集體經(jīng)濟(jì)組織是指界定在一定區(qū)域范圍內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權(quán)利義務(wù)“進(jìn)”則“與生俱來”， “退”則“自然棄失”，不對外開放。三是排他性，盡管集體經(jīng)濟(jì)組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權(quán)。
其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的具體體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行土地等生產(chǎn)資料成員集體所有，家庭經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合，本質(zhì)是農(nóng)民的合作與聯(lián)合，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。
第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式豐富多樣、與時(shí)俱進(jìn)。從我國農(nóng)村實(shí)踐看，由個(gè)人所有前提下的互助合作經(jīng)營，到個(gè)人財(cái)產(chǎn)全部上交集體的“一大二公”體制，再到改革開放后實(shí)行的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在不同時(shí)期有不同的實(shí)現(xiàn)形式，具有旺盛的生命力和很大的包容性。
這種農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度雖然有利于保障農(nóng)民平等享有集體經(jīng)濟(jì)成果，對維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公平發(fā)揮了積極作用，但也存在傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)的通病。
一是歸屬不清。集體經(jīng)濟(jì)組織成員是個(gè)集合概念、動(dòng)態(tài)概念。集體成員人人有份，但有多少、在哪里說不清楚，是個(gè)玻璃魚缸，“看得見、摸不著”。有些村莊外來人口大量增加，原來一體化的村莊社區(qū)與集體經(jīng)濟(jì)組織日趨分離，新村民是不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員、能不能分享集體經(jīng)濟(jì)好處成為問題，新老村民的矛盾加劇。
二是權(quán)責(zé)不明。在絕大多數(shù)地方集體經(jīng)濟(jì)組織與村社自治組織合二為一，村干部成為集體資產(chǎn)運(yùn)營管理的自然“代理人”，集體經(jīng)濟(jì)常常成為“干部經(jīng)濟(jì)”。
三是保護(hù)不力。農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管是個(gè)老大難問題。一些村干部把集體資產(chǎn)看作“唐僧肉”，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，帶來干群矛盾，也成為農(nóng)民信訪的一大熱點(diǎn)。
四是流轉(zhuǎn)不暢。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬模糊，資產(chǎn)處置在村里事難議、議難成，有好的開發(fā)機(jī)會(huì)往往錯(cuò)失良機(jī)。
改變這種狀況，解決這些難題，出路唯有改革。中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最早始于上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。進(jìn)入新世紀(jì)特別是10年代后，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的明顯加快，各地加大了改革的力度，明確集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，改變集體資產(chǎn)名義上“人人有份”、實(shí)際上“人人無份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開始分享現(xiàn)代化的成果。
據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國已有2.8萬個(gè)村和5萬個(gè)組完成改革，量化資產(chǎn)4362.2億元，累計(jì)股金分紅1563.2億元，2013年當(dāng)年分紅291.5億元。按省分析，上海、北京、廣東、江蘇和浙江5省(市)完成改制的村占全國完成改制村數(shù)的80%左右。
從各地的實(shí)踐看，改制的主要做法是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性實(shí)物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)，經(jīng)過清產(chǎn)核資和評估以后，按照勞動(dòng)年限折成股份量化給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)提取一定比例的公益金和公積金(集體股)，主要用于村委會(huì)或社區(qū)公共管理和村民公共福利事業(yè)支出，并實(shí)行按勞分配與按股分紅。
一潭春水被一顆石子所打破，泛起了陣陣漣漪，這場靜悄悄的革命引發(fā)了諸多根本性變化。
在制度成效方面：明晰了每個(gè)村民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)份額，集體資產(chǎn)由共同共有變?yōu)榘捶莨灿�，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變化;建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按股份(份額)分紅的制度，保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體資產(chǎn)收益權(quán);改制村普遍建立了權(quán)力制衡機(jī)制，農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)組織的投資主體、決策主體和受益主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。
在經(jīng)濟(jì)成效方面：通過改制，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。通過改制，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得以明晰，建立起農(nóng)民增收的長效機(jī)制。以上海為例，2013年，全市237家村級改制集體經(jīng)濟(jì)組織中，有89家進(jìn)行了收益分紅，比上年增加了28家;年分紅總額5.38億元，比上年增加了1.12億元;人均分紅3042元。全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)閔行區(qū)城鄉(xiāng)居民可支配收入比由2010年的1.53∶1縮小到2013年的1.48∶1，財(cái)產(chǎn)性收入在農(nóng)民可支配收入中的占比由2010年的17.1%上升到2013年的18.3%。
在社會(huì)成效方面：通過“還權(quán)于民”式的產(chǎn)權(quán)制度改革，有效解決了長期存在的因土地征占、資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)管理和收益分配等問題引發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。
正是基于集體經(jīng)濟(jì)的基本特性，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為破解農(nóng)村眾多矛盾問題的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，成為全面深化農(nóng)村改革的“牛鼻子”。
守住集體所有制的底線
總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革要以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益為核心，以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革形式為手段，以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運(yùn)營管理新機(jī)制為要求，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
歸屬清晰就是明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸誰所有，也就是要明確改革的組織層級、集體資產(chǎn)的范圍、集體成員的身份;權(quán)責(zé)明確就是確定成員的權(quán)利和責(zé)任，既要明確成員對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)益，又要明確集體成員行使對資產(chǎn)的決策、監(jiān)督等民主管理權(quán)利;保護(hù)嚴(yán)格就是依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民的合法權(quán)利不受侵害;流轉(zhuǎn)順暢就是促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)有序進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易市場，實(shí)現(xiàn)平等交換。
需要強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)改革不是一分了之、吃集體經(jīng)濟(jì)的“散伙飯”。推進(jìn)改革就要守住集體所有制的底線，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了;守住保護(hù)農(nóng)民利益的底線，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。改革既要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，又要體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不是要完全走公司化改制的路子，而是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，發(fā)展股份合作等多種聯(lián)合與合作，豐富農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式。
在推進(jìn)改革過程中，必須守住“一個(gè)堅(jiān)持、二個(gè)防止、三個(gè)做到、四個(gè)有利于”的底線，即：堅(jiān)持集體資產(chǎn)所有權(quán)，這是中國特色社會(huì)主義在農(nóng)村的本質(zhì)特征，必須長期堅(jiān)守;防止在改革中少數(shù)人對集體經(jīng)濟(jì)的控制和占用、防止集體經(jīng)濟(jì)被社會(huì)資本所吞噬;做到公平公正、公開透明、程序嚴(yán)密;有利于城鄉(xiāng)要素資源均衡配置和平等交換，有利于激活農(nóng)村資源要素和激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力，有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)生動(dòng)力。
在此基礎(chǔ)上，遵循以下原則：一是依法依規(guī)。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)遵循《物權(quán)法》、《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關(guān)規(guī)定，以及地方性法規(guī)和指導(dǎo)性意見的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關(guān)聯(lián)性。在改革過程中，各改制單位始終堅(jiān)持改革必須依法依規(guī)，有政策的按政策要求辦，沒有政策依據(jù)的，由村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)討論通過。二是因地制宜。面對千差萬別、參差不齊的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能搞“一刀切”，實(shí)踐中，各地應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，因地制宜地選擇符合自身實(shí)際的改革形式和路徑。三是因事制宜。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權(quán)利交給村民自己，通過合法性、公開性、民主性相結(jié)合，做到“復(fù)雜問題民主化、民主問題程序化”。四是維護(hù)利益。在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，不僅要給群眾看得見、摸得著的眼前實(shí)惠，更要考慮長遠(yuǎn)，注重從根本上為農(nóng)民謀福利。圍繞保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益，一方面要更加注重體制和機(jī)制的創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)民增收長效機(jī)制;另一方面要更加保護(hù)和激發(fā)農(nóng)民群眾的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造能力，保持推動(dòng)改革發(fā)展的強(qiáng)大活力。
因地制宜選擇改革形式
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，要突出重點(diǎn)，分類推進(jìn)。
關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化，是對被認(rèn)定為屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共有資產(chǎn)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)、采取股份的形式在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間明晰產(chǎn)權(quán)的過程。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革不能突破原有集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，這是推進(jìn)改革、制定政策的底線。目前，各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認(rèn)識還不盡相同。當(dāng)前應(yīng)將集體資產(chǎn)量化的重點(diǎn)放在非資源性集體資產(chǎn)資金，其理由是土地等資源性資產(chǎn)的價(jià)值一時(shí)難以評估，價(jià)值尚未顯現(xiàn)，因而可以不量化，但集體經(jīng)濟(jì)組織因土地被征收而獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和因集體資產(chǎn)置換增值而增加的收益，則應(yīng)及時(shí)足額予以追加，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體收益分配權(quán)。當(dāng)然，如果農(nóng)村基層干部、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一致要求對土地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行量化，則應(yīng)允許農(nóng)村基層組織進(jìn)行探索。當(dāng)前，對土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)要做好確權(quán)登記頒證;對非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理的有效機(jī)制;而經(jīng)營性資產(chǎn)，則是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主戰(zhàn)場。
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定無法可依，多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃。在具體實(shí)踐中，各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定方法各不相同。對這一問題，各地可根據(jù)實(shí)際情況出臺規(guī)范性文件，規(guī)定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定操作細(xì)則。總體考量是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)基于由該組織較為固定的成員所組成的具有延續(xù)性的共同體，其成員原則上應(yīng)該在該組織所在地長期固定地生產(chǎn)、生活，形成事實(shí)上與該組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及管理關(guān)系，并結(jié)合是否具有依法登記的該組織所在地常住戶口來認(rèn)定。在此大前提下，對一些特殊或者疑難問題，可充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。在具體操作過程中，可把握以下幾個(gè)關(guān)鍵：一是涵蓋不同群體;二是權(quán)利義務(wù)對等;三是防止政策“翻燒餅”;四是堅(jiān)持程序公開;五是杜絕侵犯權(quán)益。
對改制過程中是否設(shè)置集體股，目前大部分地方都主張不設(shè)集體股，主要是因?yàn)槿绻闹茣r(shí)保留集體股，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的急劇推進(jìn)，集體積累逐漸增加，會(huì)再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，需要進(jìn)行二次改制;集體股在集體經(jīng)濟(jì)組織變更或重組時(shí)還將面臨再分配、再確權(quán)的問題，極易產(chǎn)生新的矛盾。因此，上海、江蘇、浙江等地在改制時(shí)原則上不提倡設(shè)置集體股。對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快、已實(shí)現(xiàn)“村改居”的地方，應(yīng)明確不設(shè)置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決，其具體比例或數(shù)額由改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(代表)會(huì)議在討論年度預(yù)決算時(shí)決定。未撤制的村(鎮(zhèn))可設(shè)立一定比例的集體股，主要用于公益事業(yè)等開支，原則上集體股按總股本的20%左右掌握。
關(guān)于改制形式問題。各地主要采取了三種形式：一是有限責(zé)任公司，二是社區(qū)股份合作社，三是經(jīng)濟(jì)合作社。這三種形式中，有限責(zé)任公司是按照《公司法》進(jìn)行工商登記的公司法人，但其股東只能在50人以下，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員成千上萬的特點(diǎn)不相適應(yīng)，因此，改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能采取隱性股東的做法，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利難以得到法律的認(rèn)可和保護(hù)。社區(qū)股份合作社在工商部門登記的，主要是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》登記的法人，它有效解決了股東人數(shù)限制的問題，但由于社區(qū)股份合作社是較特殊的法人，對它沒有專門的稅收、財(cái)務(wù)制度，因此，在稅收、財(cái)務(wù)方面所執(zhí)行的是適用于公司法人的相關(guān)制度，在運(yùn)營中社區(qū)股份合作社要繳納各項(xiàng)稅賦，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。無論是有限責(zé)任公司還是社區(qū)股份合作社，它們都對股東(集體經(jīng)濟(jì)組織成員)進(jìn)行收益分配，而股東都要繳納20%的紅利稅(個(gè)人所得稅)，這在很大程度上增加了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)，影響了改制的積極性。經(jīng)濟(jì)合作社是一種組織創(chuàng)新，由縣級以上人民政府頒發(fā)證明書，并可憑此證明書申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證，到金融機(jī)關(guān)開設(shè)賬戶，建立會(huì)計(jì)制度，實(shí)行收益分配制度。但是，經(jīng)濟(jì)合作社不是法人主體，這在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)合作社的持續(xù)發(fā)展。
這三種形式，各改革的村(鎮(zhèn))可依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，因地制宜地作出選擇。近郊等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高以及撤村改制的主要宜采取具有法人地位的有限責(zé)任公司和社區(qū)股份合作社的改革形式。中遠(yuǎn)郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較一般以及未撤村改制的主要可采取經(jīng)濟(jì)合作社這一改革形式。因?yàn)檫@些集體經(jīng)濟(jì)組織目前重點(diǎn)是要健全治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，并逐步發(fā)展壯大經(jīng)濟(jì)。如果今后發(fā)展水平提高了，也可以探索建立其他形式的市場主體。
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