試論農村土地家庭永包制-土地承包權長期化的一種模式

試論農村土地家庭永包制-土地承包權長期化的一種模式

摘要：家庭承包責任制是當前符合我國生產力水平的土地經營模式，但是在家庭承包制的基礎上，土地承包權如何進一步長期化是急需考慮的。本文提出了土地長期化的一種模式----家庭永包制，同進對家庭永包制的概念、特點和運行機制進行了探討。

關鍵詞：家庭永包制家庭承包責任制

中央十五大和十五屆三中全會提出家庭承包土地長期化的問題，各地農民是翹首以盼，但是承包土地長期化，選擇哪一種模式較好呢？筆者認為土地家庭永包制是家庭經營土地長期化的一種較好模式。本文就對農村土地家庭永包制進行一些探討。

一、農村土地家庭永包制的概念、特點和依據

（一）農村土地家庭永包制的概念

農村土地家庭永包制是以一定時點的人口為依據，把土地資源的使用權按人口平均的、永久的承包給農戶，國家對農戶提出一定的責任要求，換句話講就是以農戶為基本單位進行“永包”，同時農戶負有一定的責任。農村土地家庭永包制是在家庭承包責任制的基礎上，進一步延長土地承包權的期限，擴展土地承包權的，強化承包權的財產權和分配權的一種土地承包長期化的經營模式。

（二）農村土地家庭永包制的特點

1、農村土地家庭永包制的權利規制。一是使用權永久性占有。農村土地家庭永包制的最大特點就是土地使用權永久性占有。二是承包權可以與使用權統一于農戶，也可能單獨存在，其單獨存在就體現農戶的生存就業保障權利。三是農戶對土地具有一定的處置權。這種處置權不是土地非農化的處置權，而是農戶轉讓土地使用權和承包權的權利。

2、農村土地家庭永包制的使用約束。一是土地用途約束。永包的土地必須遵循國家產業政策和的規定，按照按照規定的用途使用，不能轉為用地和房產開發等非農用地，永久性耕地絕對禁止改變使用方向。二是權利人的條件約束。永包的條件必須是集體的成員和具有一定民事行為的農民。

3、農村土地家庭永包制的義務要求。一是生產責任。農村土地家庭永包制要求土地必須有一定的生產責任，永包的條件是每年要有一定的生產成果基數，而且要隨著生產力的而逐步遞增。這主要是防止土地任意拋荒。如不能達到合同的要求，集體所有者或者土地的終極所有者可以依法收回。二是稅收責任。永包的土地必須按要求交納土地使用稅（或者租金）、土地增值稅和生產經營中的各種稅收，拖欠稅金，集體或者國家可以終止永包關系。

（三）農村土地家庭永包制的理論依據

1、農村土地家庭永包制符合物權法的產權二重分離的原則。在物權法上，所有權與使用權分離是適應市場經濟的要求，搞活財產使用權的條件下產生的。市場經濟越發達，越成熟，使用權就越重要，使用權的相對獨立性就越強。這是物權變化的一種基本趨勢。我國地權的發展也應適應這一發展趨勢。土地永包制正是這一原則的體現。在永包制下土地終極所有權屬于鄉村集體，使用權永久承包給農戶，所有權與使用權適度分離，在這種分離的形式下強化了土地使用權，淡化土地所有權，符合地權發展的趨勢。淡化土地所有權并不是否認、貶低所有權，只是為了更加突出使用權的作用。

2、農村土地家庭永包制符合土地資本二重性的原則。土地對鄉村集體而言具有終極所有權，是資本。資本的本性決定了要追求利潤，既然土地對集體來說是資本，那么投資（永包）給農戶后，鄉村集體不能收回，但是可以回購，可以在國這有宏觀政策的指導下監督使用。鄉村集體把土地資本投資給農戶，土地使用權作為永久使用的生產性資源，又是資產，既然是農戶的自有資產，農戶就有置換、盤活的處置權，這就創新了農戶之間的市場機制，解決了土地使用權流轉的理論障礙。

3、農村土地家庭永包制符合法人財產權的基本準則。農村土地家庭永包制不是土地私有制，因為土地所有權還在集體或者國家手中，農民僅擁有類似公司一樣的法人財產權，就如土地是所有權主體的一種資本一樣，對農戶進行投資，所有者享有獲取紅利和土地增值的權利，也享有土地最終所有權，但是只要承包經營者不違反法律或者國家規定的產業政策，所有者就不能夠收回這種投資。承包者擁有永久的使用權和在法律規定內的處置權。這與公司制企業的法人財產權利有異曲同工之妙，基本上符合公司法人財產權的基本準則。


二、土地家庭永包制是生產力水平決定的

以家庭為單位的土地承包經營責任制是符合我國現有的生產力水平和制度的實際需要，而家庭永包制則是對承包責任制時限的永久延伸，因此，農村土地家庭永包制也是由我國現在的生產力水平決定的承包土地長期化的經營模式。

1、農村土地家庭永包制由我國特殊的國情決定的。一方面我國生產力水平較低，城市二、三產業不發達，還不能滿足龐大的農村剩余勞動力轉移的需要，另一方面我國人口總量大，而且農村人口在總人口中所占的比重大，這就決定我國的就業和社會保障的任務、壓力相當大，這就要求土地必須在一個較長時期內，承擔就業和社會保障功能，而不能一下子全部放開土地市場，或者將土地私有化，否則將會有許多人失出就業生存保障，反而會整個社會發展。這就決定了土地家庭經營是一個長期趨勢。家庭經營的長期性與土地承包經營的短期性和契約的不穩定性，就要求土地承包權長期化，以適應生產力發展的需要。因此，當前的國情就是土地既要家庭經營，經營權又要長期化，較好的方式就是選擇土地家庭永包制

2、農村土地家庭永包制由我國過去的發展所決定的。因為過去我國為了發展，采取以犧牲農業和農民的非均衡發展戰略，農民的各種社會保障基金都用于擴大再生產，農民沒有建立相應的社會保障基金，國家也沒有能力撥出一定的資金幫助農民建立保障資金，社會保障只能從土地上想辦法。因此，在農民沒有社會保障基金的情況下，土地承載一定社會就業和保障功能是我國過去高積累、低消費的分配模式所決定的。

3、農村土地家庭永包制是農業漸進改革的方式決定的。我國的地權改革是漸進式的增量改革，這種改革就決定了改革不可能一步到位，必須又一個較的過程。土地經營的層次和經營模式就是由這種改革的方式所決定的，土地承包的期限只能逐步延長。在改革的效率上，遵循帕累托改進的要求，這就要求我國的土地制度要在不影響社會穩定和發展速度、整體效益的前提下逐步改革，家庭承包責任制在開始是一個大多數人都能接受的模式，在經過二十多年的摸索后，再進一步延長土地的承包期限，不會引起太大的爭議和阻力；在改革的路徑上是先易后難，由于我國長期受公有制的影響，土地物權化難以一下子接受，這就決定了我國的土地物權化是一個逐步完善的過程，所以土地也只能隨著土地物權化而由低級向高級逐步流轉，這就決定在制度選擇上只是先選擇非物權化的家庭承包經營，再過渡到物權化的空話永包制；在改革的策略上，是增量改革和邊際革命的方式，這就決定了土地權利完善也是一個漸進的過程，土地所承擔的社會保障和就業功能也只能以逐步淡化，而不能一下子取消，土地的生產要素性質也需要逐漸恢復。

5、家庭永包制是農民對體制創新的“內生”需求。我國最初的改革措施，即在農村實行家庭聯產承包責任制，就是農民“內生”要求的結果。家庭永包制也是由于農業市場化過程中存在土地所有權交易障礙（因為我國規定所有權為國家所有，不允許買賣）和農民對承包土地的預期不足，而又影響農業市場體制和土地生產要素性質的關鍵，才內生出了對家庭承包責任制長期化的要求。

6、農村土地家庭永包制是土地流動的“內生”需求。因為我國在土地所有權與使用權之間增設了土地承包權，這就使行土地使用權的流動有兩種情形，一是土地承包權和使用權同時轉讓，這種情況就是我們平時所說的土地轉讓，它可以彌補所有權不能流轉的缺陷。雖然承包土地可以流動，但是承包使用權的商品性、價值性和財產性卻至今尚無定論。另一種是只轉讓土地使用權，即土地在所有權與承包權分離的基礎上，再進行第二次兩權分離，承包農戶保留承包權，轉讓土地經營使用權，其轉讓不超過第一次承包的期限，承包農戶僅以一紙契約獲得土地報酬，這種報酬如何支付，其存在的根據是什么并不清楚，也沒有任何文件規范。如果是生存、就業和社會福利功能的體現，沒有依據。如果是“租”的性質，其財產性又不明確。因此，土地雙重兩權分離的理論基礎不充分使承包土地的財產性質受到了制約，而現在土地流動又是目前農村制度需要解決的最大難題，也就說土地流動的相關制度是市場及其微觀主體的最需要的制度，因此家庭永包制是土地流動的“內生”需求。


三、推進土地家庭永包制的現實意義

農村土地永包制使土地經營模式有了比較準確的方向，是對家庭承包責任制的創新，適應了市場的要求，比較徹底的解決了農業發展的土地制度供給瓶頸，提高了農民對土地的預期。農村土地經營模式從家庭承包責任制向家庭永包制過渡對完善農業經濟制度，推動農村土地市場化有不可估量的意義。

1、農村土地永包制是農村家庭承包責任制的重大突破。家庭永包制繼承了家庭承包制的合理“內核”，即以家庭為單位，確保了農民的就業生存保障的權利�？梢哉f具有家庭承包責任制的特點。但是又突破了家庭承包制的范疇，農民的承包權不是暫時性的、短期性的，而是長期占有，是對家庭承包權承包期的無限延伸。

2、農村土地永包制降低了交易費用、管理費用和磨擦成本。由于鄉村集體與農戶之間的行政關系變成了所有者與經營者之間的有關土地使用的委托代理關系，定期契約變成了一次的契約，節約了談判成本和契約成本，減少了集體與農民的討價還價的時間和成本；減少了集體這個本身就不存在的經營單位，經營邊界縮小，進而減少了階段性分配費用；由于農戶與集體之間的上下級行政關系變成了土地所有者與土地使用者之間的關系，集體只負責土地的使用和土地經濟實現形式的實現，沒有必要再對農戶的生產經營進行管理，減少了集體的管理費用。

3、農村土地永包制提高了農民的預期，投資收益內在化。由于土地變成“自己的”，農民就不會再擔心對土地進行長期投資后，不能及時收回土地收益。這就為農民進行長期投資提供了動力機制和收益保障機制，也就是土地的收益內部化。因此，農村土地永包制就解決了農民不敢投資和土地投資不足，肥力日趨遞減的趨勢。

4、解決了土地流轉的難題。在家庭承包制下，承包土地流轉有一個難題，即承包農戶既不是土地所有者，也不具有一定的物權，為什么可以進行有償出售的。而家庭永包制下這一難題就迎刃而解，因為在永包制下，土地在一定程度上確認為農民的財產，是財產就必然有一定的價值，從而承包者就可以對其出售。

5、為農村吸納資金創造了條件。在土地永包制下，土地變成了真正的生產要素，而且土地還是不動產，因此具有保值、增值功能。因此，許多投資于股票、存款和債券的資金就會轉向投資于土地，這既解決了農村投資長期不足的問題，也擴大了土地流動的范圍，提高了土地流動的成功率，提高了土地流動的頻率和速度，促進了農村地產市場的完善。

四、創新適應農村土地家庭永包制的相關制度

農村土地家庭永包制是繼解放初期的土地改革、二十世紀70年代末和80年代初期的農村土地家庭承包經營責任以來的第三次土地制度大變革，這一制度的變遷需要其相關制度與之配套。

1、制定土地財產法，明確承包土地的財產權。個人財產權的法制化與延續性是西方國家繁榮昌盛的根本原因。在中國這樣一個不太重視產權，沒有維護產權習慣的國家中，只有確立土地財產權的依據，才能保證農業資本的擴張和積累，才能獲得農村社會發展的永久動力。據此，應制定《土地財產法》，或在憲法中明確集體所有土地的農民承包使用權和承包權是一種財產權。農民所擁有的集體所有的承包使用權是農民以合同契約形式取得的一種財產權，在合同有效期內為農民所占有、經營、使用，其產品為農民所支配，在規定的使用期限內可以繼承、再租賃、贈予、拍賣、抵押、入股。使農民的土地財產權在長度、廣度、獨立性和確定性上保障。

2、所有權逐步由集體所有向國家所有轉變，提高土地市場化配置效率。在承包權由定期變成永久后，所有權應適應這一變化，由集體所有，變為國家所有，集體可以作為國家土地管理的代理人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區域流動還存在許多障礙。從實際上看，當前土地的終極所有權在國家所有，集體所有權的體現就是經濟實現形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權的代理人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地代理人的位置，又符合地權的發展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產要素在社會范圍內發生作用，可以更加有利于保護農民的承包權。

3、建立土地保障的替代機制，逐步還土地生產要素性質。要積極而穩妥地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地 個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地 個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉化，還土地以正常的生產要素性質，盡可能的發揮土地的經濟功能。

4、農地承包權證券化，加速土地使用權市場化。土地承包權的財產性質與一般有價值的財物有所區別，由于固定性，且難于分割攜帶，其流動范圍、速度、方式都受到限制。這就要求對土地流動的載體進行創新。80年代以來，國際市場上出現了融資方式證券化趨勢。美國、日本等發達國家，不動產證券化的都在20年以上，我國要保證農民的土地財產權犁實現，促進農地承包使用權市場化和流動化，必然要走農地證券化這一條路，推行土地承包權和使用權證制度。使用權的標的只是地表及地表附屬物。確定初始使用后，給使用者頒發《土地使用權證》，以維護農地使用權的權威性、嚴肅性，使使用者有較完整意義的使用權，使用權證在承包時一次性簽發，作為土地交換的媒體土地實物交易。一般以1畝為單位(類似股標1元1股)，允許承包期內在使用權市場上收交易，土地使用者的權利義務關系隨券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機構過戶登記)進行流動。土地使用權證的所有者，又要將土地委托、租賃給農戶經營，也可抵押、入股，實行使用權的二次分離，土地使用權證交易實行權屬登記制度，對權屬變更進行監督，按照“認地不認人，地證合一”的原則，集體所有權主體只與最后登記在冊的土地產權主體發生契約的責任關系。農地證券化是農地市場化的載體，也是提高農地配置效率的前提條件。

5、完善農村土地稅制，合理分配土地收益。一是要開設土地增值稅。增值收益應在終所有者、鄉村代理人、承包農戶、經營使用者之間按各自的地位、作用和投資各取所獲。級差地租Ⅱ歸使用者，級差地租Ⅰ歸所有者。二是要開設土地贈與和遺產稅。

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