論稅收的可持續發展

論稅收的可持續發展

1994年稅制改革以來，我國工商稅收收入平均每年增收1000多億元。稅收收入的大幅度增長，與各級稅務機關大力加強稅收管理密不可分，但從根本來說，還是與我國速度較快、稅收增長與國內生產總值的增長關系日趨穩定和同步有關。據統計，稅收收入與國內生產總值的彈性系數由“七五”時期的0.56上升到“八五”時期的0.69，“九五”時期平均彈性系數為1.59.2000年由于國內經濟增長直接帶來的稅收增長約占稅收總增收額的45.9％。，我國經濟在經歷了20年高速增長后，增長速度已明顯放慢，進入穩定發展時期。稅收增長速度也呈逐年遞減態勢。稅源不足與稅收高增長的壓力是當前稅收工作面臨的一大難題。要保持稅收的持續穩定增長，必須實行稅收可持續發展戰略，根據“廣稅基、低稅負、嚴管理、重處罰、高獎勵”的原則，設計新的稅制模式，實現由“重稅輕管”向“輕稅重管”模式的轉換。　　一、稅收可持續發展的經濟內涵　　稅收可持續發展從經濟內涵來說，是指建立在經濟速度增長和經濟質量提高基礎上的稅收收入的持續均衡增長。它能盡可能地滿足以國家為主體的財力分配的需要，又不至于損壞未來需要，從而使整個稅收運行有利于經濟、、的可持續發展。主要包括：（1）稅收體系的運行建立在長期、穩固、健康、平衡的經濟發展基礎上。（2）稅收政策的職能作用與每個特定經濟時期的現實需要相適應。（3）稅收制度成為促進經濟、政治、社會可持續發展的機制之一�！　�從外延來說，可持續稅收要求：（1）整個國家稅收體系健全，有穩定的稅收來源，可取得穩定可靠的稅收收入。（2）國民經濟實現可持續發展，包括經濟的數量增長和質量提高兩個方面，這是稅收可持續增長的源泉。（3）國家稅收制度較為完善，有規范、的政策規定，能有效地保障收入，這是稅收可持續增長的基本要求。（4）稅收征管體制較為科學，能做到責權利高度統一，征收效率較高，這是稅收可持續發展的保證。實現稅收可持續發展要求稅收體系自身的健全、稅收運轉的有序、有效及其良性循環。從經濟學角度講，在稅率水平不變的條件下，GDP的增長必然引起稅收增長，二者之間的關系即稅收彈性反映了稅收對經濟變化的靈敏程度。在一國財政收入主要依賴稅收的情況下，為保證財政收入的正常增長，稅制應當具有較好的彈性。但是，稅收的彈性并不是越高越好，如果彈性過高，在經濟發展水平較低、稅基薄弱的情況下，有可能會損及稅本，阻礙經濟的發展。如果目前稅收政策和稅收計劃任務將導致非正規經濟的持續增長和正規經濟的持續下降，則表明此時的稅收政策是不可持續的。　　稅收的持續增長必須有豐裕的稅源支撐，不同的稅收增長來自不同的稅源形態。稅收增長中，由國民經濟發展帶來的增長稱為經濟型增長；由財稅政策調整帶來的增長稱為政策型增長；由加強稅收征管帶來的增長稱為管理型增長。與此相適應，稅源也分為潛在稅源（即一定經濟發展狀況下稅源蘊涵的最大量）、可收稅源（即按現行政策規定可以征收入庫的稅源）和入庫稅源（即實實在在的稅收增長）。其中，潛在稅源是稅收增長的基礎和前提，是稅源和名義稅源，它與經濟發展息息相關；可收稅源是政策稅源和應收稅源，是稅收增長的直接前提，它與稅制優化、稅基拓寬和課稅深度密不可分；入庫稅源是可收稅源減去因征管和外部環境制約等因素而導致的滯漏部分后的稅源，它直接受稅收征管力度和水平的制約。稅源狀況既不能只看到潛在稅源，也不能只看到入庫稅源；既不能夸大稅源擁有量，也不應放棄挖掘稅源潛力。稅源研究的重點應當是可收稅源，其根本出路則在于優化稅制、拓寬稅基、拓展稅源。　　二、非可持續稅收的弊端　　經濟發展與稅收增長之間的關系在實踐中突出表現為依法治稅與稅收計劃任務之間的關系。在計劃符合實際的情況下，完成稅收計劃與依法治稅是一致的。但由于需要與可能、主觀與客觀、宏觀與微觀之間存在矛盾，稅收計劃往往不是以經濟增長為依據，而是根據財政支出的需要定任務，形成稅收任務年年加碼，高位運行。近年來，由于稅收計劃制定、分配不盡科學、合理，稅收計劃和實際稅源不符，特別是稅收計劃在執行過程中指令性過強，行政行為過重，誘發了涉稅執法秩序的混亂。稅務機關組織收入工作苦樂不均，對納稅人的執法松緊不一。有的地方在完成任務后有稅不收，有的地方已應收盡收卻還完成不了稅收計劃任務，兩者都不能真實地反映一定時期的經濟實現所提供的稅收。一些地方為了完成計劃，實現收支平衡，搞提前征繳稅款和無稅空轉虛假入庫，破壞了公平稅負的原則，使稅收征管秩序發生混亂，在長遠和根本上對經濟發展是十分有害的。　　三、西方國家有關稅收可持續發展的理論及其借鑒　　一國課稅水平通�？捎枚愂帐杖胝糋DP的比率來衡量。達一比率的直接決定因素有三：一是政府支出的需要；二是非稅收資金來源（包括舉債和貨幣創造）的可利用性和意愿；三是該國的稅收能力，取決于人們的支付能力和政府的征收能力。　　西方經濟學歷來認為，稅收是有極限的，包括稅收的極限和制度極限�！　￡P于稅收的自然極限，拉弗曲線一般被認為是社會制度既定情況下稅收極限的典型理論。它告訴人們，稅率提高過大不一定能增加稅收收入，反而有可能減少稅收收入，因為個人和減少了勞動和資本的投入，并可能轉入“地下經濟”。在私人部門中，當政府強加給個人和企業的負擔過重時，他們就會逃離正規經濟，轉入不征稅的非正規經濟，國家的稅基將縮小。如果國家管制和征稅所適用的范圍越來越萎縮，那么政府提高管制和征稅的強度無異于殺雞取卵�！　￡P于稅收的制度極限，一是直接的制度限制。指強加于納稅人的稅收負擔可以通過對稅收收入占GDP比率設置制度限制而直接予以約束。美國就作出種種努力制定一些規章制度，限制地方政府的稅收收入超過某一限度，或限制他們征收某一稅種。二是間接的制度限制。體現在稅基或稅率的制度限制和稅收優惠政策或稅法漏洞的制度限制兩個方面，包括限定稅基和禁止使用累退稅率等�！　」P者認為，稅收管制是政府活動的重要組成部分，特別是稅收和公共支出接近極限的情況下，管制會越來越重要。但是，管制確實存在極限，如果超出這一極限，政府就缺少了理性。所以，建立稅收可持續機制，促使稅收體系自身的健全和稅收運轉的有序、有效及其良性循環是非常必要的。　　四、稅收可持續發展的對策　�。ㄒ唬﹫猿忠婪ㄖ味惖脑瓌t　　依法治稅是由稅收本質決定的，也是建立主義市場體制的一個重要方面。依法治稅的首要任務是在保證稅收計劃任務的、合理的前提下，實現稅收計劃任務的圓滿完成，尤其是實現稅收可持續發展。這就要求做到該收的稅要足額收齊，不該收的稅分文不取。否則，就會破壞稅法的統一性、嚴肅性，不利于國家宏觀調控，不利于公平競爭環境的形成。進一步優化稅收法制環境，必須營造納稅人依法納稅、稅務機關依法征稅、政府部門依法用稅的良好法制環境。要盡快健全以《稅收基本法》為代表的稅收體系；大力增強全民的納稅意識，對偷逃騙稅實行嚴懲；盡快建立稅務警察和稅務法庭，嚴厲打擊涉稅犯罪行為；加強稅收電算化建設，實現興稅；制定法律、法規對政府部門依法用稅加以規范和約束。　�。ǘ�）堅持貫徹國家產業政策原則　　當前我國產業結構不合理現象較為突出，重復建廠、重復引進投資、設備和盲目擴大生產能力的情況時有發生，造成資源緊張、產品滯銷，了國民經濟持續協調發展。稅收應充分發揮對產業結構的調控功能，達到既符合國家產業政策又能增收和培植后續稅源的目的。　　（三）建立經濟稅源分析預測制度　　稅源按GDP的產業、構成項目和所有制性質分類統計，重要稅源按分稅種的稅收來源、稅收入庫與GDP中各產業、各項目構成相對應。通過經濟稅源分析，明確各產業、行業經濟運行質量和稅收貢獻率、稅源變化和入庫情況、稅收潛力和征管薄弱環節。　�。ㄋ模┎荒馨讯愂沼媱澣蝿胀瓿汕闆r作為考核稅收工作的唯一指標　　稅收計劃任務完成情況不應當成為考察和評價稅收工作的唯一標準。能否完成稅收計劃任務，主要取決于經濟的發展情況。對稅收工作的評價，應該既有量的要求（即稅收計劃任務完成情況），也有質的要求（即依法治稅的力度）。沒有質的量是沒有意義的。應適當弱化稅收計劃任務的考核，強化依法治稅工作的考核。發揮稅收計劃預測性、科學性、指導性、調節性作用。要使稅收計劃任務的考核機制成為推動和促進依法治稅的重要因素，使其成為促進稅務機關防止和清理欠稅、嚴格審批緩繳、避免變相預征稅款以及混庫的有效手段。要把依法治稅與稅收計劃管理統一起來。稅收計劃的制定方式應當改進，盡快建立科學的稅收能力估算體系，把稅收計劃的確定建立在一個地區的稅收能力基礎之上；運用“稅收負擔率計劃分配法”調整不同地區百元GDP稅收能力指標，把不同地區稅收計劃與稅源實際水平的不適應狀態調整過來；通過立法明確稅收計劃的制定權限，并把立法權限集中在中央和省級政府，中央財政和省級財政通過規范、適度、有效的財政轉移支付解決在“稅權”集中后某些地區可能產生的財政缺口；建立全方位的稅收考核體系，包括稅收計劃、納稅人登記率、正常申報率、稽查稅款入庫率、滯納金加收率、欠稅緩繳增減率、涉稅案件立案率、結案率、處罰率、涉稅復議變更撤銷率等。用經濟相關考核指標考核收入計劃，逐步淡化“任務治稅”。　�。ㄎ澹┒唐趦炔灰�求稅收的過高增長　　我國正處在結構調整和經濟轉型的關鍵時期，一方面經濟發展的質量和效益制約著稅收的過快增長；另一方面，經濟發展又需要稅收提供一個寬松的環境。政府不僅要強調增加財政收入的重要作用，還要充分考慮經濟的承受能力，充分發揮稅收在提供公平、公正、公開的經濟運行外部環境上的重要作用。稅務機關應當把重點放在依法治稅、進一步規范稅收執法行為上，堅決防止在基數不實基礎上的稅收過高增長，避免扭曲國家稅收對產業、行業、地區的鼓勵和限制政策，著眼于長遠，使稅收增長建立在更加穩固和可持續發展的基礎之上。

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