銀行法的完善:修正與創新

銀行法的完善:修正與創新

　　銀行業監視治理委員會（以下簡稱銀監會）的出臺，引起了銀行業和各界的廣泛關注，也產生了一些迷惑：中心銀行與銀監會的關系應當如何安排？監管的效率和本錢將會發生什么樣的變化？而這些，又關系到現行兩部銀行法的走向。

　　1995年制定的《中國人民銀行法》和《貿易銀行法》，實施八年來，取得了積極的效果。隨著市場改革的深進，以及加進世界貿易組織（ＷＴＯ）之后面臨的新形勢，兩部銀行法的不足亦凸現出來。根據與時俱進的指導思想，對它們作出適當的修改是十分必要的。不僅如此，為著完善銀行法的體系，我以為在修訂《中國人民銀行法》、《貿易銀行法》的同時，還須制訂另兩部法，即《政策性銀行法》、《銀行業監視治理法》，通過上述修正與創新，使銀行制度更好地促進國民經濟的。

　　一、關于修改《中國人民銀行法》

　�。ㄒ唬┰摲ǖ拿�稱

　　中國人民銀行為國務院組成部分之一。現國務院組成部分有29個;除中國人民銀行外，還沒有以其他任何一個部分的名稱制定專門法律。更重要的是，該法應當突出中心銀行的宏觀調控職能，而不致于變成僅僅是關于中國人民銀行的組織和活動法，故而可將它改稱為《中心銀行法》。

　�。ǘ�）該法修改的目標

　　立法，尤其是一部***，既要保證其相對穩定性，又要顯示其一定前瞻性。因此，對《中國人民銀行法》的修正，一方面，必須立足于全國人大通過的國務院關于銀行監管體制改革的方案，落實中國人民銀行的新職能;另一方面，必須充分估計經濟全球化、金融全球化的發展趨勢，努力達到國際通行的規則和先進的標準。這就要求，較為系統地近八年來我國發展金融業的基本經驗，包括防范和化解金融風險的行之有效的制度和措施，吸收國際上的成功經驗，包括ＷＴＯ關于金融服務的文件和巴塞爾委員會有效銀行監管核心原則及新的資本協議，有重點地修改現行法律某些過期的條文，適當補充若干創新的規定。這種化、市場化、國際化的思路，比應付式的或就事論事式的修改設計，或許境界會更高一些。

　�。ㄈ�）對“金融監視治理”這一重點的修改

　　鑒于國家已確定銀監會履行原由人民銀行履行的監視治理職責，而人民銀行仍然對金融業負有一定的監視治理責任，由此決定了如何公道地劃分兩個機構的相關職責，成為修改《中國人民銀行法》的關鍵環節。恰恰就是在這方面，存在熟悉差異和分歧意見，立法的任務在于解決矛盾、協調關系。

　　《中國人民銀行法》原第一章“總則”中的第1條、第2條、第4條、第6條，原第五章“金融監視治理”中的第30條、第31條、第32條、第33條、第35條，都涉及到人民銀行將原有職能轉回銀監會，需要作出相應的修改。原第五章中只有第34條、第36條基本可以不用改動，因這二條的內容仍屬于人民銀行的職責范圍。

　　在將人民銀行原有的監視治理金融業的職責轉回銀監會之后，有關人民銀行的職能在原有規定的基礎上可以補充如下幾項：

　　———依法制定和執行有關金融宏觀調控的規章、規則;

　　———按照規定對金融機構進行監視檢查;

　　———按照規定監視治理貨幣市場、外匯市場、黃金市場;

　　———依法治理和協調銀行業的信息化建設及信息安全工作;

　　———依法治理征信業務;

　　———依法治理金融機構反洗錢工作;

　　———在國務院領導下，與銀監會及證監會、保監會建立聯系機制，共享監管信息，組成國家整個金融業的監視治理體系。

　　修改后的中心銀行法，一方面要突出人民銀行制定和執行貨幣政策的宏觀調控職能，另一方面要恰當協調人民銀行與銀監會的關系：銀監會對銀行、金融資產治理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構實行同一監視治理;人民銀行制定和執行貨幣政策、防范和化解金融風險的宏觀調控與銀監會的金融監管互相補充、互相促進。關于這些要點，在下一個的討論中還會具體提及。

　　二、關于修改《貿易銀行法》

　�。ㄒ唬┵Q易銀行的定義題目

　　《貿易銀行法》第2條規定：“本法所稱的貿易銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貨款、辦理結算等業務的法人�！彪S著經濟的發展，貿易銀行的業務也在不斷創新，現在除了從事傳統的存款、貸款、結算業務外，還出現了大量的中間業務。所謂中間業務，是指不構成貿易銀行表內資產、表內負債，而形成貿易銀行非利息收進的業務。這些很有發展潛力的新業務，對社會經濟發展將會作出很大的貢獻，而且又能大大增加銀行的創收能力。適應這種形勢，可將原規定中“辦理結算等業務”修改為“從事中間業務”。

　　對貿易銀行的定義，不只是文字表述如何確切的，更要緊的是，如何推動它成為真正的公司制的市場活動主體，盡可能擺脫計劃經濟體制的殘余，換言之，把銀行辦成真正的銀行———法人。

　�。ǘ�）增加的與刪除的，放寬的與管嚴的

　　1 關于增加的

　　《貿易銀行法》第3條，對貿易銀行經營業務范圍，可增加“買賣金融債券”、“從事信用卡業務”二項，這是對實際情況的確認。從長遠來看，適當的混業經營、混業監管乃是金融業大勢所趨。修改《貿易銀行法》，還應增加關于業務、網上銀行業務的規定，前者為銀行經營范圍的拓展，后者為銀行經營方式的創新。中國人民銀行已發布兩個規章，可將其主要精神吸收到貿易銀行法中往。存款保險制度在外國以及我國地區已實行多年，這項制度基本上是成功的。固然施行存款保險，可能增加銀行本錢，甚至可能擴大金融機構的冒險傾向，但綜合考量，利大于弊，我國貿易銀行法中可以考慮有條件地推行此項制度。

　　2 關于刪除的

　　《貿易銀行法》原第34條，可以刪往。為保障貿易銀行貸款自主權，無須再設定前置條件，以免為非法干預留下借口。如要調控貸款，可實施有關宏觀調控政策往解決。

　　原第41條第2款，亦可刪往，因有行政行為干預貿易行為之嫌。如屬政策性虧損，可交由政策性銀行處理，不必由貿易銀行往辦。

　　3 關于放寬的

　　《貿易銀行法》原第7條，給人的印象似乎是貸款一律要求“實行擔�！�，可不必這樣硬性規定，留點余地。逐步推行利率市場化，將成為銀行深化改革的重要方向。

　　原第38條關于“應當按照中國人民銀行規定的貸款利率的上下限，確定貸款利率”的規定，缺乏靈活性，可往掉“上下限”提法，改為“按照中國人民銀行的有關規定，確定貸款利率”�，F在有的業務，外資銀行可以做，內資銀行卻不答應做，這不符合ＷＴＯ的國民待遇原則，也不利于我國金融業的發展，應給內資銀行松綁。

　　4 關于管嚴的

　　當前，某些地方政府、國有企業及其他企業逃廢銀行債務情況嚴重，應在貿易銀行法中加強關于防范和化解信貸風險的有力措施及相應責任的規定。反洗錢既是國內實際需要，又是一個國際性題目。貿易銀行負有反洗錢的職責，這方面的規定也應加強。

　　增與減、松與嚴，是對立的同一。放寬不即是放棄，加強不即是苛刻，一切都要從實際出發。該改的還是要改，小修小補無法達到銀行業創新的目標。

　�。ㄈ�）與新的中心銀行法保持一致

　　在原《貿易銀行法》中，所有規定由人民銀行對貿易銀行實施監視治理的規定，均須修改以與新的中心銀行法相一致，對此不再贅述。

　　需要進一步討論的題目有兩類：一是原《貿易銀行法》中規定的中國人民銀行的職責，哪些應屬保存的;二是原《貿易銀行法》中規定的中國人民銀行的職責，哪些應屬人民銀行、銀監會共同行使的，而共同行使時又如何分工合作。這兩類有待探討的題目主要涉及如下條文：

　　原《貿易銀行法》第24條，關于中國人民銀行對高級治理職員審查其任職條件的規定，如刪往則不利于中心銀行實施宏觀調控職能，如保存又可能與銀監會發生職責交叉。筆者傾向于保存，但要加上與銀監會協調一類的要求。

　　原第39條第5項關于遵守“中國人民銀行對資產負債比例治理的其他規定”，應加上“銀監會”。

　　原第56條關于“應當按照中國人民銀行的規定”，應加上“銀監會”。

　　原第62條關于中國人民銀行的職責應改屬銀監會，但又不能完全取代人民銀行的職責，故可增加一款，即“中國人民銀行有權依照規定對貿易銀行的上述事項進行檢查監視�！边@又發生了兩個機構的職能交叉題目，可規定以銀監會監管為主。

　　原第73條第2項關于對“違反票據承兌等結算業務規定，不予兌現，不予收付進賬，壓單、壓票或者違反規定退票的”追究責任，屬于誰的權限？原規定屬于人民銀行。這一點還涉及到原第44條關于辦理相關票據承兌等結算業務應當按照誰的規定來執行？如完全排斥人民銀行的這種權限似不恰當。

　　原第74條第1項、第2項、第6項、第7項，也不宜將人民銀行的處理權完全取代。

　　原第75條第2項可加上“銀監會”，而第1項、第5項、第6項，似仍應保存人民銀行的處理權。

　　原第78條報送資料應加上“銀監會”，而處理權可由人民銀行改為銀監會，免得兩家都要管或都不愿管。

　　總之，“兩個婆婆”的情況出現了，這是由兩個機構共同治理銀行業所難以回避的困擾。所以，在新的中心銀行法和貿易銀行法中，務必劃清三種權限：（1）回銀監會治理的事項;（2）回人民銀行治理的事項;（3）兩家共管（以一方為主）的事項。

　　三、關于制定《政策性銀行法》

　�。ㄒ唬┲贫ā墩�策性銀行法》的必要性

　　政策性銀行，一般指由政府設立的，以貫徹國家產業政策和區域政策為目標的機構。它與中心銀行、貿易銀行既不相同，又有聯系。我國于1994年組建了國家開發銀行、進出口銀行和中國農業發展銀行等三家政策性銀行。它們均為法人，直屬國務院領導，在業務上接受中國人民銀行的指導和監視（這一部分監管職能現轉給銀監會）。三家政策性銀行只有各自的章程，國家還沒有為它們立法。

　　對政策性銀行，有的國家規定于中心銀行法或其他法中，有的國家單獨立法。日本的《開發銀行法》、《輸出進銀行法》與日本的《普通銀行法》（即貿易銀行法）即是分別立法、各成體系。既然政策性銀行已成為一類獨特的銀行，而且對國民起著重要的作用，筆者主張對我國三家政策性銀行制定一部同一的（亦可考慮先制訂一個同一的條例）加以規范，長期處于無法可依的狀況是分歧適的。

　�。ǘ�）《政策性銀行法》解決什么

　　首先，要給政策性銀行定位：法律地位、業務范圍。其次，要規定政策性銀行的設立和組織機構。再次，要分別解決政策性銀行處理三大關系的規則：一是與政府的關系，二是與貿易銀行的關系，三是與客戶的關系。再其次，規定對政策性銀行的監視治理。最后，規定違反該法的責任。

　　從實際出發，《政策性銀行法》可比《貿易銀行法》簡單一些�，F《貿易銀行法》有91條，《政策性銀行法》不用規定這么具體，只要能解決題目就行，不在乎條文多少。

　　四、關于制定《銀行業監視治理法》

　�。ㄒ唬┲贫ā躲y行業監視治理法》的必要性

　　銀行業監視治理法（簡稱銀行監管法）是對銀行業實施監視治理的各種法律規范的總稱。對銀行監管必須立法的理由有二：

　　從一般性來說，銀行業是經營特殊商品———貨幣的行業，對國民經濟事關重要，但其本身布滿風險，加上經濟全球化趨勢帶來的挑戰，必須依法加以監管。

　　從特殊性來說，對銀行業的監管原來規定于《中國人民銀行法》之中，現在國務院再次實施金融體制改革，并經全國人大通過，決定設立銀監會，由其履行原由中國人民銀行履行的監視治理職能�！吨袊�人民銀行法》即將修改，對銀行業監視治理的理應由另一部法律加以安排。這就需要填補一項立法空缺。目前，銀監會已發布公告，公布其享有七項職責。筆者以為，由全國人大常委會制定法律（或者可先由國務院制訂行政法規）來確認銀監會的職責，效果會更好一些。

　　（二）《銀行業監視治理法》解決什么題目

　　首先，要給銀監會定位：法律地位、職責范圍。還要明確規定監管的原則，包括審慎監管、依法監管等。其次，規定銀監會的組織機構。再次，規定銀監會的權限，包括與中國人民銀行在治理銀行業過程中的分工合作關系。再其次，規定監管程序。最后，規定違反該法的責任�！躲y行監管法》需要回應社會的關注，把人們的“擔心”變為“放心”：不會對銀行業產生兩個“婆婆”，不致于增加監管本錢，而是要通過審慎有效的監管，特別是信息表露、信貸風險監控和預警，加上貿易銀行的內控機制，進步銀行監管效率，保障銀行業正當、穩健運行。

　　五、小結

　　以上就是本文所設計的中國銀行法的體系構成：（一）中心銀行法;（二）貿易銀行法;（三）政策性銀行法;（四）銀行監管法。而這四部法律，又分別由五個方面的規范有機組合：銀行調控規范，組織規范，業務（服務）規范，監管規范，責任規范。

　　完善的銀行法不可能一揮而就，不能從理想主義出發，而應將忽然與應然結合起來，通過反復實踐和深進，使我國的銀行法體系逐步完善，更加，以適應主義市場和參與經濟全球化的現實要求。

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