實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度
近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，旨在有效約束政府行為，預(yù)防政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成不當(dāng)影響。這是在我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施近8年之后，再次對(duì)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)作出重大的制度性安排，是我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷程中的里程碑事件，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
一、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心
《意見》的出臺(tái)對(duì)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。
歷史地看，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從國(guó)家壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)脫胎而來(lái)，雖然已歷經(jīng)30多年的轉(zhuǎn)型發(fā)展，但政府仍深度參與到微觀經(jīng)濟(jì)中，在一定程度上造成我國(guó)市場(chǎng)呈現(xiàn)出典型的雙面性特征，即：市場(chǎng)不夠充分和市場(chǎng)充分的領(lǐng)域存在壟斷共存。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，通過(guò)實(shí)施法治，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)�！兑庖姟窂木S護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)出發(fā)，通過(guò)規(guī)范政府行為，努力擺脫我國(guó)特殊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程存在的歷史負(fù)累，是在關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)作出的歷史性選擇。這說(shuō)明政府實(shí)施宏觀調(diào)控減少直接干預(yù)，注重間接化，通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法、經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)杠桿去調(diào)節(jié)和規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)劃和一定的市場(chǎng)秩序。因此，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程來(lái)看，《意見》的出臺(tái)對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有重要的歷史意義。
辯證地看，我國(guó)發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府和市場(chǎng)是一對(duì)辯證關(guān)系，二者對(duì)立統(tǒng)一，共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷程主要體現(xiàn)為政府不斷向市場(chǎng)讓渡權(quán)力，不斷發(fā)揮市場(chǎng)的更大作用，而政府不斷回歸本位�！兑庖姟窂恼褪袌�(chǎng)辯證關(guān)系的角度，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，約束政府的行為，體現(xiàn)了深度調(diào)試政府和市場(chǎng)辯證關(guān)系的思路，防止政府行為不當(dāng)影響市場(chǎng)，特別是影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)上的優(yōu)勝者是在真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生，而不是在政府決策的辦公室里產(chǎn)生，這對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有重大的意義。
現(xiàn)實(shí)地看，我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施近8年時(shí)間，執(zhí)法機(jī)構(gòu)著力查處了一批具有廣泛社會(huì)影響的案件，但從宏觀的視角觀察，我國(guó)目前階段，創(chuàng)新動(dòng)力不足、競(jìng)爭(zhēng)不夠充分的問(wèn)題依然存在，其中一個(gè)重要原因就是政府行為對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)影響，這就需要在理念和制度層面解決這樣兩個(gè)問(wèn)題：在政府和市場(chǎng)之間更依賴市場(chǎng)，真正使市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用;在管制和競(jìng)爭(zhēng)之間更相信競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)和保持市場(chǎng)活力。我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須堅(jiān)守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)核，才能獲得長(zhǎng)期性、持續(xù)性和增長(zhǎng)性的發(fā)展。因此，《意見》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展具有重要意義。
發(fā)展地看，我國(guó)30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在很大程度上得益于在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入了競(jìng)爭(zhēng)，多元化的主體活躍了市場(chǎng)，提供了源源不斷發(fā)展動(dòng)力。市場(chǎng)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)了創(chuàng)新能力，發(fā)展了科技水平，解放了生產(chǎn)力，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。我國(guó)輕工產(chǎn)品是一個(gè)有著充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)擁有平等的市場(chǎng)主體地位，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)在這一領(lǐng)域(如家電等產(chǎn)品)處在領(lǐng)先的位置。但是，一直以來(lái)，政府在市場(chǎng)領(lǐng)域的痕跡明顯，政府在眾多領(lǐng)域深度參與到市場(chǎng)中，競(jìng)爭(zhēng)不充分、不平衡的問(wèn)題突出，我國(guó)總體上走了一條政府推進(jìn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，其中存在著政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的深度干預(yù)，市場(chǎng)缺乏公平有序的競(jìng)爭(zhēng)就失去了靈魂，如果市場(chǎng)沒有競(jìng)爭(zhēng)這一靈魂，不管其如何龐大和繁榮都難以健康和持久。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，前提是觀念的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)是政府的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是建立競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造性，釋放出發(fā)展的活力。當(dāng)前，我國(guó)需要從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的`角度認(rèn)真審視經(jīng)濟(jì)政策，政府應(yīng)當(dāng)真正成為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者。因此，從發(fā)展的角度看，《意見》的實(shí)施對(duì)于賦予競(jìng)爭(zhēng)政策在整體經(jīng)濟(jì)政策中的應(yīng)有地位，促進(jìn)回歸和堅(jiān)守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)具有重要意義。
二、建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度必須具有切實(shí)可行的理性精神
制度的核心體現(xiàn)為實(shí)事求是切實(shí)可行，《意見》圍繞這個(gè)內(nèi)容體現(xiàn)了三個(gè)方面的理性精神：
一是科學(xué)構(gòu)建審查制度。我國(guó)《反壟斷法》制定實(shí)施后，基本建立了預(yù)防和制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度框架，其中包括了對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制，但主要是事后救濟(jì)，并缺乏必要的硬約束。針對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，可能影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，一直缺乏預(yù)防性的制度機(jī)制，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正是基于這一客觀需求而建立，體現(xiàn)了《意見》回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的理性。在制度構(gòu)建上，《意見》一方面明確了全口徑的審查對(duì)象，所有可能影響市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施都進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，包括行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)。另一方面，《意見》明確了公平競(jìng)爭(zhēng)審查四個(gè)方面的客觀標(biāo)準(zhǔn)，即：市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)，從四個(gè)層面列出判斷是否影響公平競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了《意見》注重操作的實(shí)踐理性。
二是合理安排實(shí)施方式。從操作性和可行性角度考慮，《意見》從實(shí)際情況出發(fā)，選擇了自我審查的方式，即：政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施;具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。
同時(shí)，考慮到開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的復(fù)雜性，《意見》采取了分步推進(jìn)實(shí)施的方式，即：從2016年7月起，國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府及所屬部門均應(yīng)當(dāng)在有關(guān)政策措施制定過(guò)程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。從2017年起，各省級(jí)人民政府根據(jù)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和做法，在本行政區(qū)域逐步推開，指導(dǎo)市縣人民政府及所屬部門開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。
三是妥善處理相關(guān)關(guān)系�！兑庖姟纷⒅靥幚砗门c《反壟斷法》的關(guān)系，《意見》主要是從預(yù)防的角度，開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，防止政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)查核實(shí)，并向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議。另一方面，《意見》注重協(xié)調(diào)好一般與特殊的關(guān)系，對(duì)排除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施并不是一概否定，而是作出了例外規(guī)定，即：為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益實(shí)施的政策措施，即使具有一定排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，也可以實(shí)施。但同時(shí)，對(duì)例外情況作出嚴(yán)格的規(guī)定，需要同時(shí)符合三個(gè)方面的條件：第一，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明其對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺;第二，不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);第三，明確實(shí)施時(shí)限。并且，政策制定機(jī)關(guān)要逐年評(píng)估相關(guān)政策措施的實(shí)施效果。實(shí)施時(shí)限到期或未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行或者進(jìn)行調(diào)整。這體現(xiàn)了《意見》處理好一般與特殊關(guān)系的理性精神。
三、實(shí)施公平審查制度的生命在于實(shí)踐
《意見》已經(jīng)制定出臺(tái)，科學(xué)合理的制度已經(jīng)構(gòu)建，關(guān)鍵是抓好實(shí)施，使紙面的制度變成生動(dòng)的實(shí)踐，在實(shí)施中將《意見》的理念、精神和制度落到實(shí)處，取得實(shí)實(shí)在在的效果，有力維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。
1、是做好宣傳工作。《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，隨著執(zhí)法的開展和宣傳的加強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)的理念逐步深入人心，反對(duì)壟斷、倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)為越來(lái)越多的人所認(rèn)知。《意見》的制定出臺(tái)是進(jìn)一步加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)和宣傳的良好契機(jī)，通過(guò)宣傳使全社會(huì)特別是行政機(jī)關(guān)深刻認(rèn)識(shí)到維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的必要性和重要性，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，自覺維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。
2、是細(xì)化相關(guān)制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一項(xiàng)新的制度，涉及面廣，內(nèi)容豐富，操作復(fù)雜，《意見》雖然已經(jīng)明確了審查的對(duì)象、審查的方式、審查的標(biāo)準(zhǔn)等主要制度內(nèi)容，但對(duì)于實(shí)際操作而言，這些制度仍顯得比較粗線條，客觀需要進(jìn)一步細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容、程序、方法等，保障制度有效實(shí)施。
3、是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。在實(shí)行自我審查的同時(shí)，要加大社會(huì)監(jiān)督的力度，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行更為嚴(yán)格的自我審查，形成自我審查和社會(huì)監(jiān)督的良性互動(dòng)，保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，并逐步過(guò)渡到第三方評(píng)估審查。
4、是加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)。推進(jìn)《意見》實(shí)施的關(guān)鍵在人，要層層抓好責(zé)任落實(shí)，建立起相關(guān)制度機(jī)制，做到責(zé)任到人，責(zé)任可追溯。
5、是要抓重點(diǎn)。建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是要推動(dòng)國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)方向進(jìn)行改革，建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這是工作的重點(diǎn)。(作者為國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組召集人 張穹)
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