完善耕地保護制度
耕地的數量與質量直接關系國家糧食安全，盡管我國糧食產量實現了“十一連增”，但仍要居安思危，特別要遏制當前在土地流轉過程中出現的土地“非農化”趨勢，完善最嚴格的耕地保護制度、保障國家糧食安全。
隨著“農業轉型”戰略的深入實施和農業產業設施升級步伐的明顯加快，農村土地流轉面積和流轉率呈現逐年上升的趨勢。據農業部統計，截至2014年6月底，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%.隨著發展新農村、新城鎮步伐的加快，商業項目、工商資本也大量進入農村市場，出現了耕地“非農化”趨勢增加的現象。非農化流轉的表現是多種多樣的，比如，一些農業龍頭企業沒有充分利用全部受讓土地，而是將部分土地用于建設發展辦公場所和農產品儲藏、加工車間等基礎設施建設;還有一些企業看到農村大量土地的“開發商機”，以發展農業為由大規模承租農地，但在受讓土地之后卻擅自改變土地用途，修建工廠或開發商品住房。此外，一些地方政府出于政績沖動，出臺鼓勵工商企業在農村租地經營的政策，不加限制地招商引資，并給予稅收、土地利用優惠，引進工商企業大面積、長時間租賃農民土地，有的對工商業主的非農化、非糧化行為縱容包庇，甚至與企業合謀獲取利益，導致農民利益受損。
土地流轉“非農化”不僅容易引發農村土地資源變化，帶來農村整體生態資源的動蕩，而且也會導致失地農民利益受損。針對這一問題，近年來，國家出臺了一系列有關規范土地流轉的相關政策。2014年中央一號文件提出，探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化。《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出，加強土地流轉用途管制。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。這些政策和文件為遏制土地流轉“非農化”指明了方向，當前和今后一個時期，為防止土地流轉非農化傾向，國家應實行最嚴格的節約用地制度，按照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確�；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的要求，在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用;地方政府必須做好監督核查工作，嚴格控制土地的.流向，切實確保農地農用。具體而言，應做好以下幾項工作：
第一，完善工商資本準入制度。要加強工商資本進入農村市場的事前審查，著重審查工商企業是否具有合法的工商登記、完備的稅務登記和良好的資信;是否具備與流轉土地規模相適應的農業經營能力;項目計劃是否規范科學，是否符合農業現代化發展規劃以及本區域的產業布局。工商資本準入時要明確指出，對受讓的流轉土地不得改變土地農用的根本性質，不得從事破壞耕作層的相關活動。
第二，強化工商資本的風險防范。在工商企業的資格經審查合格后，所屬鄉鎮土地流轉服務機構應指導雙方按規范要求簽訂合同，承包合同的內容一定要明確、具體，應詳細記載被流轉土地的面積、位置、四至、用途等必要的信息。對于流轉面積30畝及以上或流轉年限10年及以上的，要特別注意工商資本風險。
第三，健全基層工商資本監管機制。商業資本進入農村市場之后，為了切實保證流轉土地農作性質不被改變，應對工商企業的項目實施情況、經營情況和履約情況進行經常性監督。因此，基層監管體系應更完善、措施應更具體，建議建立以縣級農業行政主管部門和鄉鎮人民政府為主體，國土資源、工商行政主管部門共同參與，縣、鄉、村分級負責的監管機制。對于工商企業在流轉期限內違反“非農”原則使用農地的，相關部門和鄉鎮人民政府應第一時間出具整改通知書，責令限期整改。逾期不整改或者整改不徹底的，可取消其享受的土地流轉相關扶持政策，并追究企業負責人的法律責任。同時，要落實監督體系各部門的具體分工�？h級行政農業主管部門負責對流轉土地的使用進行不定時的動態監管;國土資源部門對于流轉承包地違反土地管理相關法律法規行為進行監管;工商行政管理部門負責工商企業經營狀況的日常監管。
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