進城務工人員社會保障的立法思考

關于進城務工人員社會保障的立法思考

　　【摘要】針對目前我國專門針對進城務工人員的社會保障法律制度缺失，具體分析了我國進城務工人員社會保障權的現狀以及進城務工人員社會保障法律制度建立的必要性，指出根據我國實際建立健全專門針對進城務工人員的社會保障法律制度，是我國目前進城務工人員的社會保障法律制度的必然形式。針對我國具體國情，借鑒國外經驗，提出完善進城務工人員社會保障制度的幾點立法建議。

　　全國總工會的調查顯示，2003年全國農村勞動力外出就業的人數為9820萬，并以每年500萬的數字增加，每3個產業工人就有2個來自農村。進城務工人員已成為一個不容忽視的規模巨大的特殊社會群體，但由于戶籍的限制，他們被排斥在社會保障體系之外，在生活條件、就業、醫療等諸多方面，都處于一種隨時受到威脅的狀態。進城務工人員的社會保障制度是我國社會保障制度中重要的組成部分，不僅關系到他們的權益問題而且直接影響到中國經濟的發展與社會的穩定。①

　　一、外來務工人員的社會保障權的現狀

　　戶籍制度導致的城鄉二元結構，讓外來務工人員背負著“農民”的身份，從事著非農產業的工作，卻被排除在城鎮社會保障體制之外;因為離開了農村，離開了土地，也失去了最低限度的保障。所以，外來務工人員是特殊的社會群體，他們的社會保障權利基本上得不到保護。

　　(一)外來務工人員的“農民”的身份，使他們游離于城鎮社會保障體系之外

　　中國勞動力市場在建國后的四十多年中一直處于分割狀態，農村勞動力轉移受到嚴格的控制，直到1980年代末對農村勞動力轉移才逐漸有所放松。1990年代初開始在城市工作的農村勞動力大幅度增加，1988年大約有2500萬，1995年為8000萬，2003年達到9820萬人。在20世紀90年代中期，農村外出打工的勞動力約占全部農村勞動力的18%。勞動力流動已成為中國經濟增長中不可忽視的因素和潛在的動力。“民工潮”已成為我國社會特有的經濟現象和社會現象，它折射出中國大量的農民群體的流動軌跡，折射出傳統的農業大國向工業化邁進的歷程。②盡管如此，中國的戶籍制度仍然將在城市的勞動力明確地分成戶籍勞動力和外來勞動力，在住房、就業政策、醫療保障、養老保障等方面區別對待。進城務工人員在城市生活并從事非農產業的工作，但是由于從戶籍上來說他們的身份仍然是農民，所以在制度的歧視下，他們不能與城鎮居民享受同等的待遇，權益得不到保障。1億左右的進城務工人員沒有相對穩定的基本社會保障。③

　　1.社會保障制度最核心的是失業保險。由于城鄉隔離的二元戶籍制度的存在，進城務工人員因其農民身份的限制無法在城鎮中成為國有企事業單位和行政機關的正式職工。所以大多數進城務工人員只能選擇在中小企業或城里人不愿意干的崗位工作。因為法律制度不健全，許多中小企業的老板，為了降低勞動成本，不為在企業打工的進城務工人員辦理社會保險。進城務工人員常常面臨失業的危險，由于他們中的大多數沒有失業保險，所以在失業期間不能像城鎮居民一樣享受失業補助。

　　2.進城務工人員大多從事建筑業和制造業等風險最多的工作，工傷事故是對他們最大的生活風險。由于工作的流動性大，他們普遍沒有工傷保險，在發生工傷后，他們只能從老板那里得到少量賠償甚至得不到賠償。

　　3.進城務工人員工作環境惡劣，工資待遇低，他們抗風險的能力比一般的城鎮居民更弱，但是由于制度的限制，他們卻不能享受城鎮最低生活保障，只能由自己承擔自然災害、疾病、年老等帶來的風險。

　　(二)進城務工人員失去了農村社會保障制度的保護

　　目前，大部分農村進城務工人員還保留著戶口所在地的承包土地，但是他們已經主要從事非農業勞動，他們或利用自己的閑暇時間從事農業生產，或利用家庭輔助勞動力來經營農業，但是只有在確實毫無選擇的情況下他們才會選擇回家種地。對于進城務工者來說，種地只能在沒有生活保障時滿足基本的生存需要，是在現有制度安排下進城農民規避社會生活風險的一種行為安排�，F實是我國人均耕地少，對土地的投入大產出小，對于農民來說保障功能已經是附帶性的較低的保障。對于進城務工人員來說，這些土地資源更是不能成為經濟資源為他們帶來收益。

　　現行的農村保障制度基本是以縣為單位的進行統籌。農村保障中的養老保險、合作醫療制度、五保戶制度、救濟制度，也因為他們離開生長的地方進城務工而失去保障的功能。

　　所以，進城務工人員被普通農民所享受的極低且不完善的社會保障制度排除在外。

　　二、建立進城務工人員社會法律保障制度的必要性

　　(一)有利于推動我國的城市化進程

　　我國正處于快速推進城市化的關鍵階段，在這個過程中農村人口流入并能夠很好地融入城市生活十分關鍵。

　　傳統體制下與戶籍身份緊密相聯的就業、居住、教育等方面的制度安排正在逐漸發生變化，由于這些制度安排所導致的對農村人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐漸消除。而唯有社會保障制度依然維持了城鄉居民之間的利益差別，迄今為止，我國已經建立起來的社會保障制度，依然保持了城鄉分割的格局，即使是那些已經在事實上實現了非農化的人口，也依然被排斥于城鎮的社會保障體系之外。因此，真正阻礙農村人口城市化進程的最大障礙并不是戶籍制度，而是我國社會保障制度的不完善。④正是由于進城務工人員不能與城鎮居民在社會保障方面享有平等待遇，使他們在進城時心存憂慮，不能完全放棄土地的保障，極大地阻礙了他們流入并融入城市生活。這樣的現實影響到了我國城市化進城的步伐。只有將進城務工人員納入完善的社會保障體系之內，為他們提供基本的生活保障，使他們完全離開土地，從事非農業生產，才能推動我國城市化的進程。

　　(二)有利于實現社會公平，促進社會穩定

　　我國《憲法》第45條明文規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”進城務工人員與城鎮職工從事同樣的工作，為城市發展作出了重大貢獻，理應平等地同城鎮居民一起享受社會保障權利，這是社會公平的應有之意。

　　在進城務工人員由于收入低下，抗風險能力弱，他們中的一部分人成為了新的城市貧困階層，由于進城務工人員社會保障制度缺失，會使他們連基本的生存條件也不具備，這將導致社會對立和矛盾，是導致社會不穩定的因素。通過完善進城務工人員社會保障法律制度，保障其基本的生存需要，減輕他們的生存壓力，有利于緩解社會矛盾，實現社會穩定。

　　(三) 有利于促進城鄉一體化社會保障制度的建立

　　中國的社會保障制度及改革一直沿襲的是以城鄉“二元”的做法，農村居民始終處于中國社會保障體系的邊緣，目前大部分社會保障的內容仍然將整個農村人口排擠在保障體制以外。城鎮社會保障制度改革自改革開放以來一直在不斷完善過程中，并且新舊制度能有效對接，但在農村，自從原有的集體保障和合作醫療制度隨著以社隊為基礎的集體經濟的瓦解而喪失之后，農村陷入了不得不依靠單一的傳統家庭保障的境地，真正意義上的社會保障才剛剛起步，統籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續性弱。城鄉社會保障制度的發展有很大差距，要實現城鄉社會保障制度的一體化還有待時日。

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