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公益訴訟理論瓶頸的突破
內(nèi)容摘要：當(dāng)今，公益訴訟成為全社會(huì)關(guān)注的一大熱門。如何盡快立法已經(jīng)成為一項(xiàng)不容回避的挑戰(zhàn)。本文從客觀方面對(duì)公益訴訟作出界定并分類，理性地提出一套“原告當(dāng)事人資格”程序障礙的解決辦法，并對(duì)相關(guān)制度構(gòu)建進(jìn)行設(shè)想，�？茨軐�(duì)我國(guó)公益訴訟理論的發(fā)展有所幫助。
關(guān)鍵詞：公益訴訟 原告當(dāng)事人資格 完全公益訴訟 涉及公益訴訟
正 文
一、 一則新聞引發(fā)思考
2007年04月28日中國(guó)新聞網(wǎng)轉(zhuǎn)載了一則標(biāo)題為“李察·基爾在印度擁吻謝蒂，被法院控告猥褻罪，現(xiàn)正被通緝”的新聞①：好萊塢57歲的李察·基爾(Richard Gere)日前在印度一項(xiàng)公益活動(dòng)中開玩笑公然狂吻寶萊塢（印度影視基地）當(dāng)紅女星希巴·謝蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民以為李察·基爾公然做出猥褻行為“極為色情***猥”，于是向法院提出告訴。法官看過電視錄像后發(fā)出拘捕令，經(jīng)常前往印度的李察·基爾有可能面臨三個(gè)月的刑期或是換算成罰金支付。民風(fēng)守舊的印度，類似這種因“公然猥褻”而向法院提出告訴的事件層出不窮，案件堆積如山，幾乎癱瘓法院作業(yè)。
從中可以看出，一方面印度的公益訴訟已深進(jìn)社會(huì)的諸多層面，并打破傳統(tǒng)的刑民界限，救濟(jì)及時(shí)有力；另一方面，受案范圍的寬泛甚至法官可主動(dòng)將信件當(dāng)作令狀處理 ，使得公益訴訟數(shù)目驚人，審理遲緩導(dǎo)致司法調(diào)整功能大打折扣。我國(guó)的公益訴訟尚處于理論襁褓，近年類似案件卻節(jié)節(jié)攀升，成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，例如牙防組案件、雀巢奶粉件案、進(jìn)津費(fèi)案件等。這些案件之所以形成，通常是由于現(xiàn)行制度存在這樣或那樣的缺陷。人們�？赐ㄟ^這些公益案件的判決為將來的立法提供豐富的資源以形成新的規(guī)則。民事訴訟法、行政訴訟法修改在即，數(shù)次出爐的專家建議稿都將公益訴訟作為一項(xiàng)重要的法律制度予以規(guī)定。
筆者以為：我國(guó)社會(huì)主義低級(jí)階段之國(guó)情決定了我國(guó)公益訴訟必須具有中國(guó)特色：既要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下整合多層資源、調(diào)動(dòng)各方氣力、堅(jiān)持預(yù)防為主化解社會(huì)矛盾，又要凸顯依法治國(guó)方略，充分大膽地運(yùn)用司法審判手段維護(hù)公共利益，使之成為人民***法律監(jiān)視的新型渠道。實(shí)踐證實(shí)，一些復(fù)雜的社會(huì)矛盾通過司法途徑轉(zhuǎn)化為法律題目，使當(dāng)事人思維趨于理性化，有效地發(fā)泄不滿、憤怒等情緒，可以防止糾紛激化，達(dá)到平衡利益沖突，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)社會(huì)***之目的。
二、公益訴訟概況暨基天職類
公益訴訟不是一種單獨(dú)的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念。什么是公益訴訟，現(xiàn)在實(shí)務(wù)界和理論界內(nèi)部及相互之間尚未達(dá)成共叫。通說以為：公益訴訟是一種法院依法審理的由檢察機(jī)關(guān)、公益團(tuán)體或個(gè)人所根據(jù)法律規(guī)定提起的具有公益性質(zhì)的訴訟，訴訟目的是維護(hù)國(guó)家、集體利益和社會(huì)秩序。下面先從公益訴訟的“立案”和“受理”談起：
現(xiàn)代社會(huì)，當(dāng)事人在發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛之后能否進(jìn)進(jìn)法院并獲得公正的司法救濟(jì)是衡量一個(gè)國(guó)家司法水準(zhǔn)高低和法治實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺。為了使公民的司法救濟(jì)權(quán)得到切實(shí)有效的保障，現(xiàn)代法治國(guó)家大多在憲法中確認(rèn)了公民的裁判請(qǐng)求權(quán)即訴權(quán)，以使公民訴諸司法的權(quán)利獲得強(qiáng)有力的保障。當(dāng)事人訴權(quán)包括程序意義訴權(quán)和實(shí)體意義訴權(quán)。訴權(quán)的行使必須要有完善的程序制度作為保障，其中，法院就起訴的審查對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保障至關(guān)重要。我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法第一百零八條第（一）項(xiàng)規(guī)定，起訴的原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，而利害關(guān)系是一種實(shí)體上的關(guān)系。不對(duì)起訴進(jìn)行實(shí)體上的審查，尤其是訴的利益的審查，往往無法解決是否受理的題目。
民訴法專家修改建議稿第三稿明確規(guī)定了當(dāng)事人的訴權(quán):當(dāng)事人向法院提起訴訟，法院應(yīng)當(dāng)立案登記,不得拒收當(dāng)事人的起訴狀。② 這樣一來，“立案”和“受理”就實(shí)質(zhì)上區(qū)分開來，立案登記的起訴狀只要形式符合要求，法院無須審查是否有具體的事實(shí)和理由，這點(diǎn)有待受理后的審理階段解決。
然而，我們必須夸大:實(shí)行立案登記制不即是法院對(duì)于濫訴無計(jì)可施，立案后審查不符正當(dāng)定起訴條件（既有的起訴條件較為苛刻，需修改），在給予起訴人充分辯論與程序保障的情況下裁定不予受理還是法院固有的權(quán)力，否則任何別有專心者都可以讓法院陷進(jìn)案海的深淵。本文起首的“印度現(xiàn)象”即是很好的例證。
法律固有的概括性和滯后性也提醒我們：法院面對(duì)公益訴訟必須比以往任何時(shí)候更多地體現(xiàn)司法能動(dòng)性，及時(shí)肩負(fù)起調(diào)節(jié)新形勢(shì)下不同利益團(tuán)體之間矛盾的重任。面對(duì)唐詰訶德式的柔弱個(gè)體挑戰(zhàn)龐大的行業(yè)壟斷機(jī)構(gòu)，基于正當(dāng)性的自由判定與裁量是公正審理的必備要件。
“原告當(dāng)事人資格”仍將作為法定起訴條件之一,這也是公益訴訟理論中最為法學(xué)界關(guān)注的題目，被譽(yù)為“公益訴訟瓶頸”。我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定固然不同，但其共同點(diǎn)可回集為原告必須是以為自身正當(dāng)權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這無形忽略了公益訴訟實(shí)質(zhì)上的存在，對(duì)公共利益的救濟(jì)之門無法敞開。例如，1998年“王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案”是首例個(gè)稅舉報(bào)人向行政部分舉報(bào)他人偷稅未果而提起行政訴訟要求主管機(jī)關(guān)履行職責(zé)的案件。該案中法院對(duì)被告所提出的“原告不是其稽查行政行為的相對(duì)人，并不具有提出此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的權(quán)利”的主張予以了支持③。又如2000年浙江省臺(tái)州市著名畫家嚴(yán)正學(xué)狀告該市椒江區(qū)文體局縱容支持歌舞廳、夜總會(huì)在小學(xué)校門口經(jīng)營(yíng)，并為色情的表演提供場(chǎng)地一案中，法院則以嚴(yán)正學(xué)與具體行政行為無法律上的利害關(guān)系為由，駁回了其訴訟請(qǐng)求。
研究此題目須從公益訴訟的基天職類作手：
作為一個(gè)已約定俗成的法律用語(yǔ)，公益訴訟的概念核心應(yīng)為“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某個(gè)訴訟中的有無及比重的判定又是核心的“關(guān)鍵”，由于公益比例不同，救濟(jì)方式與力度當(dāng)然有所區(qū)分。假如公共利益處于無人救濟(jì)或救濟(jì)不能的尷尬境地，逐漸影響到社會(huì)***的構(gòu)建，那么“公益”的界定應(yīng)相對(duì)從寬：不僅指被侵犯客體系完整的國(guó)家、集體利益或社會(huì)利益，而且包括能夠引發(fā)普遍社會(huì)意義的“私益訴訟”（即相對(duì)于公益訴訟的傳統(tǒng)訴訟）中彰顯的“公益”。
由此，筆者提出公益訴訟最具有研究意義的分類：完全公益訴訟和涉及公益訴訟。
（ 一）、完全公益訴訟是指起訴人并非出于維護(hù)自身權(quán)益,完全由于公共利益受到侵害或威脅而依法向法院提起的訴訟。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，以及政府和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中觸角的延伸，某些行為可能影響到不特定的或者不可辨認(rèn)的群體權(quán)利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能傷害到全體需要清潔水源的人的利益；向大氣中排放有毒氣體就會(huì)傷害到所有依靠呼吸空氣生活的人的利益；增加鐵路公路運(yùn)費(fèi)影響到其他需要使用交通運(yùn)輸工具的人的利益等等。上述案件產(chǎn)生的結(jié)果主要是公共性的傷害（本質(zhì)上是對(duì)不特定的一群人的傷害），起訴人假如并非出于一己之利而是為了公共權(quán)益得以維護(hù)，則屬完全公益訴訟。
根占有無直接受害人，完全公益訴訟又可分為無直接受害人的完全公益訴訟工和有直接受害人的完全公益訴訟。
1、無直接受害人的完全公益訴訟是指被起訴人有不法行為或侵權(quán)行為，權(quán)利受損主體為不可辨認(rèn)的群體，難以確定直接受害人。例如衛(wèi)星發(fā)射企業(yè)在大氣層外排放太空垃圾；某出版物宣揚(yáng)一夫多妻制等等。
2、有直接受害人的完全公益訴訟是指直接受害人因無完全民事行為能力又無法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到強(qiáng)烈震懾等原因而無法提起訴訟，且不起訴將使公共物質(zhì)利益或公共道德 受損，人民***、公益團(tuán)體或個(gè)人以自己的名義（與此不同，法律援助是以受害人的名義進(jìn)行運(yùn)作）提起訴訟，要求對(duì)直接受害人的權(quán)益加以司法保護(hù)。桐城市人民法院不久前審理了一起市民政局以原告身份為弱智流浪的女追索交通事故賠償費(fèi)的案件即屬此類④。廣義上看，***以國(guó)家名義提起的刑事訴訟亦屬此類，由于刑事訴訟法已作明確規(guī)定，本文無需贅述。
需要留意的是：有直接受害人的完全公益訴訟中受害人利益與公共利益雖有聯(lián)系但不完全重合，直接受害人不愿起訴、放棄訴訟且為唯一受害人的，其他組織和個(gè)人無權(quán)進(jìn)行訴訟（公共利益的缺損可通過其他非訴途徑救濟(jì)），強(qiáng)行起訴或?qū)徖矶记址噶水?dāng)事人的處分權(quán)，于法無據(jù)。
�。ǘ⑸婕肮嬖V訟是指起訴人出于維護(hù)自身權(quán)益向法院提起的涉及公共利益的訴訟。
北京61歲老人王立堂訴“躲秘排油茶”名人虛假?gòu)V告系列案即屬此類⑤。是否將它劃進(jìn)公益訴訟的范圍目前學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)，一種主觀論，一種客觀論�？陀^論以為訴訟的提起只要結(jié)果客觀上增進(jìn)公共利益，這樣的訴訟就應(yīng)當(dāng)被看作是公益訴訟；主觀論以為原告提起訴訟假如主觀上是為了個(gè)人利益而起訴的，固然客觀上也維護(hù)了公眾利益，不能以為是公益訴訟⑥。筆者以為，個(gè)人利益與公共利益常相互交織，對(duì)訴訟的性質(zhì)的判定完全根據(jù)當(dāng)事人的主觀目的判定并不恰當(dāng)，只要訴訟活動(dòng)客觀上具有公益性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)視為公益訴訟。民訴法專家修改建議稿初稿第82條規(guī)定：“對(duì)于涉及公益的訴訟案件和非訟案件，***可以參加訴訟。***參加訴訟，具有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)�！边@可能是“涉及公益訴訟”概念的唯一“法律”依據(jù)。涉及公益訴訟形式上除***參加外與一般私益訴訟相同，實(shí)踐中由于訴訟具有公共利益性法院審理時(shí)應(yīng)優(yōu)先作為公益訴訟看待。
根據(jù) “涉及公益”的認(rèn)定主體不同，涉及公益訴訟可分為法院認(rèn)定的涉及公益訴訟和***以為的涉及公益訴訟。
1、法院認(rèn)定的涉及公益訴訟
法院以為受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知***參加訴訟。當(dāng)事人可以向法院提出“認(rèn)定案件涉及公共利益”的申請(qǐng)，由法院決定。***接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”屬自由裁量范疇，是法院作為矯正公權(quán)泛濫、維護(hù)社會(huì)知己機(jī)器固有的資本，不應(yīng)過多限制。司法實(shí)踐中要留意團(tuán)體訴訟與公益訴訟的區(qū)分，前者人數(shù)雖無法確定但并非無窮，所體現(xiàn)的利益也不一定是公共利益。
2、***以為的涉及公益訴訟
***以為法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己將以公益人的身份參加訴訟。這是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)視職權(quán)的具體表現(xiàn)。當(dāng)事人向法院提出“認(rèn)定案件涉及公共利益”的申請(qǐng)未獲肯定后可向***提出相關(guān)申請(qǐng)。此類公益訴訟***應(yīng)當(dāng)出庭，否則法院作為一般私益訴訟審理。
三、完全公益訴訟的原告當(dāng)事人資格
除數(shù)目并不占優(yōu)的確認(rèn)之訴、變更之訴，傳統(tǒng)觀念以為，原告必須證實(shí)自己受到了傷害或?qū)ψ约旱臋?quán)利受到威脅等等，這種來自于私法的“受害人規(guī)則””很不適適用來處理公益訴訟案件，由于公益訴訟的本質(zhì)特征是為了維護(hù)所有人或?yàn)榱瞬惶囟ㄈ说睦妫ɑ蚍Q之為國(guó)家利益和社會(huì)秩序），上述“涉及公益訴訟”正因具有這一特征而被納進(jìn)公益訴訟的范疇。然而，涉及公益訴訟以法院受理直接受害人的起訴為條件，原告當(dāng)事人資格無需研究，以下僅從完全公益訴訟的角度加以分析。
�。ㄒ唬┩耆嬖V訟原則上以檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體為原告
按理說，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人都應(yīng)成為公益訴訟主體，而我國(guó)現(xiàn)在最理想的公益訴訟主體是檢察機(jī)關(guān)，公益團(tuán)體也應(yīng)逐漸被賦予提起公益訴訟的主體資格。
1、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起公益訴訟的重任。
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)視機(jī)關(guān)和刑事案件的國(guó)家公訴人身份，由于有憲法、刑事訴訟法的明確規(guī)定毋庸置疑。為維護(hù)公益***是否有提起訴訟確當(dāng)事人資格目前雖有爭(zhēng)議，但還是存在法律依據(jù)和理論根據(jù)的。我國(guó)刑事訴訟法第七十七條第二款規(guī)定：“假如是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民***在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟�！边@被學(xué)術(shù)界公以為目前我國(guó)公益訴訟的唯一法律依據(jù)，又稱“刑事公益訴訟”，以別于“民事公益訴訟”、“行政公益訴訟”。我國(guó)民事訴訟法第十五條也規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴�！蔽覀儾浑y從這項(xiàng)支持起訴原則中看出，公共利益缺損時(shí)如無適當(dāng)主體運(yùn)用司法途徑加以維護(hù)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)肩負(fù)起公益訴訟的重任。從訴訟能力角度看，檢察機(jī)關(guān)也較之于一般機(jī)關(guān)、團(tuán)體更強(qiáng)大，足已面對(duì)法律專業(yè)化或取證困難。
1997年12月3日，河南省方城縣人民法院《民事判決書》（1997）方民初字第192號(hào)支持了我國(guó)第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國(guó)家利益提起訴訟的案件⑦。將來修改民事訴訟法時(shí)應(yīng)規(guī)定：在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，***為維護(hù)公共利益，可以對(duì)實(shí)施侵害人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟。
2、公益團(tuán)體在公益訴訟中扮演重要角色。
公益團(tuán)體又稱“公共利益團(tuán)體”，是指為維護(hù)社會(huì)共同利益而組成的團(tuán)體，其特點(diǎn)是成員沒有職業(yè)或行業(yè)的限制，所關(guān)心的題目也對(duì)整個(gè)社會(huì)具有普遍影響，如人權(quán)、社會(huì)福利、消費(fèi)者利益、生態(tài)環(huán)境、能源政策及稅收政策、婦女及老人社會(huì)地位等。本文“公益團(tuán)體”應(yīng)作廣***釋，包括除檢察機(jī)關(guān)外的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。我國(guó)的國(guó)情決定了社會(huì)團(tuán)體一旦缺少國(guó)家公信力的支撐，就難以得到公眾的認(rèn)可，維護(hù)社會(huì)共同利益也公益也會(huì)成為一句口號(hào)，所以一般公益團(tuán)體尚不能完全取代機(jī)關(guān)、事業(yè)單位維護(hù)公共利益的職能。英美法系國(guó)家的公益團(tuán)體普遍享有訴訟主體的資格，大陸法系國(guó)家則只有經(jīng)過法律、法規(guī)的授權(quán)，公益團(tuán)體才能作為原告提起訴訟。
我國(guó)立法應(yīng)明確公益團(tuán)體如何在公益訴訟中充當(dāng)原告，鼓勵(lì)公民通過公益團(tuán)體提起公益訴訟，它的優(yōu)點(diǎn)在于可以集中分散的資源以爭(zhēng)取個(gè)體氣力無法爭(zhēng)取的權(quán)益，進(jìn)步訴訟效率，節(jié)約司法資源。例如，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可作為原告為消費(fèi)者的利益進(jìn)行訴訟，工會(huì)可以代勞工進(jìn)行訴訟等等。
�。ǘ┕袢绾螕�(dān)當(dāng)完全公益訴訟的原告
我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，治理國(guó)家事務(wù)，治理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，治理社會(huì)事務(wù)。第四十一條還規(guī)定公民具有廣泛的監(jiān)視權(quán)。公民作為國(guó)家主人，有權(quán)利也有義務(wù)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益�！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，缺乏司法救濟(jì)的權(quán)利必然形同虛設(shè)。只有將人民的法律監(jiān)視權(quán)轉(zhuǎn)換成可訴性的權(quán)利，人民***法律監(jiān)視才能借助司法制度資源得到落實(shí)和健康發(fā)展。
我國(guó)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第二條第三項(xiàng)規(guī)定每一締約國(guó)承擔(dān)：“（甲）保證任何一個(gè)被侵犯了本公約所承認(rèn)的權(quán)利或自由的人，能得到有效的補(bǔ)救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；（乙）保證任何要求此種補(bǔ)救的人能由合格的司法、行政或立法當(dāng)局或由國(guó)家法律制度規(guī)定的任何其他合格當(dāng)局?jǐn)喽ㄆ湓谶@方面的權(quán)利；并發(fā)展司法補(bǔ)救的可能性；（丙）保證合格當(dāng)局在準(zhǔn)予此等補(bǔ)救時(shí)，確能付諸實(shí)施�！笨梢�，拓寬司法救濟(jì)的范圍，已經(jīng)成為我國(guó)對(duì)內(nèi)保障人權(quán)、對(duì)外承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的重要任務(wù)。個(gè)人成為公益訴訟主體是可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)發(fā)展背景下法治精神的突出體現(xiàn)，必須在立法層面確立和深化“以人為本”觀念，積極推進(jìn)我國(guó)***法治進(jìn)程。
同時(shí)，權(quán)利救濟(jì)的渠道應(yīng)當(dāng)是多元的，任何國(guó)家的訴訟制度都是為了保障那部分最需要救濟(jì)的權(quán)利。公共利益并不虛無，它總是體現(xiàn)在具體的而非“所有的”個(gè)體利益之中。公益訴訟原告至少應(yīng)滿足兩個(gè)條件：被訴行為具有明顯的涉及公眾權(quán)利的特征，并且損害公共利益；起訴人出于誠(chéng)信，并在提請(qǐng)審理的案件中有比一般社會(huì)公眾更多的關(guān)聯(lián)。完全公益訴訟排斥了“一己之利”，并不即是可“任意而為”。筆者以為應(yīng)從以下幾方面加以規(guī)范：
1、無直接受害人的完全公益訴訟以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體起訴等救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡為公民起訴的條件，直接起訴的，法院受案登記后不予受理。鑒戒刑事訴訟經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體受到申請(qǐng)后不起訴或不定期答復(fù)，提出申請(qǐng)的公民可以申訴，也可以不經(jīng)申訴直接向人民法院起訴。人民法院受理案件后，人民***或公益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件材料移送人民法院。
2006年 湖南常寧市的一名普通公民蔣石林將市財(cái)政局告上了法庭，要求法院認(rèn)定該市財(cái)政局超出年度財(cái)政預(yù)算購(gòu)買兩臺(tái)小車的行為違法，該案引起法學(xué)界熱切關(guān)注。蔣石林僅以普通納稅人身份不能成為直接受害人，那么對(duì)這件無直接受害人的完全公益訴訟設(shè)置一些前置程序或條件是必要的。
2、有直接受害人的完全公益訴訟任何公民有權(quán)作為原告起訴。有直接受害人的完全公益訴訟（有別于受害人已起訴的“涉及公益訴訟”）只要證實(shí)案件涉及公共利益且受害人無法起訴即可（受害人“不愿起訴的”不屬此列）。至于受害人是因無完全民事行為能力又無法定代理人還是因人身自由受到限制、精神受到強(qiáng)烈震懾而無法提起訴訟，不影響相關(guān)公民維護(hù)公益的舉動(dòng)。公益訴訟涉及面廣，往往比其他訴訟消耗更多的時(shí)間和金錢，人們基于出于弘揚(yáng)公共精神進(jìn)行訴訟，只要與被訴行為較一般公共更多的聯(lián)系，就不能以濫訴為名挫傷他們的積極性。
行政公益訴訟可設(shè)置一個(gè)“強(qiáng)制性行政告知程序”，即起訴人了解行政機(jī)關(guān)有違反公共利益的違法行政行為后，須先以書面形式告知主管行政機(jī)關(guān)，說明行政主管機(jī)關(guān)違法的具體內(nèi)容，以便讓其了解自己違法之所在，給予行政主管機(jī)關(guān)對(duì)違法情形采取必要措施的機(jī)會(huì)和時(shí)間，以避免對(duì)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法構(gòu)成不當(dāng)干預(yù)，體現(xiàn)行政執(zhí)法的主導(dǎo)性地位，同時(shí)可以防止公民濫訴，減少法院的負(fù)擔(dān)。
3、法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織律師積極辦理有直接受害人的完全公益訴訟，定期交流和分享相互的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者、記者和社會(huì)活動(dòng)家之間也應(yīng)加強(qiáng)合作，特別是要探尋一條通過公益訴訟有效制約公權(quán)機(jī)構(gòu)權(quán)力濫用的新路子，為處于社會(huì)基層的弱勢(shì)群體提供分配公正的充分機(jī)會(huì)。
4、實(shí)行公益訴訟濫訴侵權(quán)追究制度。濫用訴訟在美國(guó)已構(gòu)成一種獨(dú)立的民事侵權(quán)行為責(zé)任，我國(guó)應(yīng)在相關(guān)法律中作出明確規(guī)定：起訴人沒有公道理由故意或過失地實(shí)施公益訴訟行為，導(dǎo)致了被告人遭受了損害的后果，起訴人應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對(duì)檢察機(jī)關(guān)濫用環(huán)境公益訴訟的，通過國(guó)家賠償程序解決 ；其他民眾濫用環(huán)境公益訴訟的通過普通的民事訴訟程序進(jìn)行解決⑧
四、結(jié)語(yǔ)
超越一己之利求得公眾利益的回回。曾經(jīng)令人們感到陌生的“公益訴訟”，經(jīng)過媒體的廣泛報(bào)道，已經(jīng)逐漸為公眾了解和熟悉。但由于立法的缺位，公益訴訟行動(dòng)艱難，很多案件無法進(jìn)進(jìn)訴訟實(shí)體程序，一些進(jìn)進(jìn)庭審的案件，也經(jīng)常由于效率低下，耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而且終極常以公民敗訴而告終。建立我國(guó)公益訴訟制度非常必要和緊迫，�？锤嘤凶R(shí)之士加進(jìn)到公益訴訟研究的方陣，首先突破“原告當(dāng)事人資格”這一瓶頸，早日建構(gòu)一個(gè)成熟的理論框架， 為公益訴訟立法提供參考。
�、賖ttp://www.chinanews.com.cn/yl/mxzz/news/2007/04-28/926571.shtml《狂吻印度女星 印度發(fā)逮捕令追捕李察·基爾》。
② http://www.cntrades.com/info/detail/12/12-832.htm《民事訴訟法修改稿曝光 中國(guó)將確立公益訴訟制度》。
③萬(wàn)學(xué)忠：《舉報(bào)當(dāng)然有功 依法請(qǐng)求獎(jiǎng)勵(lì)—王日忠狀告杭州地稅局》，載于1998.5.30.《法制日?qǐng)?bào)》。
�、躧ttp://www.cctv.com/program/jjyf/20070516/104733.shtml中心電視臺(tái)經(jīng)濟(jì)頻道“經(jīng)濟(jì)與法”欄目2007年05月15日?qǐng)?bào)道：《誰(shuí)來為她作主》。
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⑥http://www.pil.org.cn/李剛：《何謂“公益訴訟”？》
�、邨盍⑿拢骸缎轮袊�(guó)民事行政檢察發(fā)展前瞻》，載《河南政法治理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999第2期。
�、鄅ttp://www.iliu.cn/html/200703/10/095731757.htm曾***、王海志：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟法律制度的建立》。
參考資料：
1、Ayed Iqbal Hadi Rizvi：《公益訴訟---為所有人的自由和公正》，李剛譯，來源：Renaissance Publishing House, 1991。
2、龔雄艷：《關(guān)于增設(shè)公益性行政訴訟原告之管見》，載2005.4.6.《珞珈園地—行政訴訟法》。
3、《***益訴訟中的人民***法律監(jiān)視機(jī)制》http://www.***800.com/***57/C920C48/
4、陳文曲：《民事公益訴訟初論》，載《碩士論叢．民訴法學(xué)（第1輯）》，中國(guó)檢察出版社，2002年版。
5、王晨光：《法律的可訴性研究》，載《法學(xué)》，1998第8期。
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