我國順應國際發展趨勢提高銀行監管立法水平

我國順應國際發展趨勢提高銀行監管立法水平

當前國際銀行監管立法的基本趨勢 　　自20世紀70年代西方市場國家放松管制以來，各國銀行監管立法出現了一些全新的特點和趨勢，主要體現在以下幾個方面：　　銀行監管立法涵蓋的范圍呈擴大化趨勢。傳統的銀行監管的主要任務是明確監管主體的法律地位、職責、權限和被監管對象的義務、責任等法律關系，這些法律關系往往借助一部中央銀行法就可以明確。隨著銀行業務品種的多樣化，銀行業務范圍日益向證券、保險和投資領域延伸，以及隨著銀行業的國際化、全球化和銀行風險的跨國蔓延，銀行監管法律的一是呈現擴大化趨勢，二是出現了專業化的跡象。以美國為例，美國1956年出臺了《銀行持股公司法》，規范銀行持股公司與其銀行子公司之間的法律關系；1968年出臺了《消費信貸法》，明確銀行與銀行產品消費者之間的權利義務關系；1980年出臺的《存款機構放松管制和貨幣控制法》為取消存款控制提供了法律依據；1991年的《加強對外資銀行監管法》專門對外資銀行的監管提出了法律要求；而1994年《里格——尼爾銀行跨州經營與跨州設立分行效率法》專門對銀行經營地域范圍作了法律規定。可見，與傳統銀行監管立法相比，當今的監管法律調整與規范的范圍已明顯擴大，立法形式上也體現了用專門法律系統規范銀行的一些特定業務或行為的傾向�！　°y行監管立法原則發生重大變化。銀行監管立法原則的變化是隨著銀行監管原則的變化而變化的。傳統的銀行監管原則著重于一國銀行體系的安全穩健運行，強調銀行間公平競爭和對存款人的保護。而的銀行監管原則在原來的基礎上，有了新的，即不僅僅是強調銀行體系本身的安全穩健，而且強調一國金融體系的安全和穩健；強調銀行監管自身也有成本，銀行監管當局應當把這一成本最小化，以此促進銀行體系運營的效率；對銀行存款人的保護應當是對存款人整體的保護，而不是強調對某一銀行存款人的保護，由此就出現了存款保險公司或基金等制度安排；基于國際金融全球一體化快速發展的背景，強調銀行監管應當放到國際層面上來看待，通過國際金融監管當局的合作和協調，保持國際金融秩序的穩定，減少國際金融風險發生的頻率和嚴重程度，以此促進一國金融安全和穩定。在處理銀行運作的安全和效率問題上，也出現了在保證銀行系統安全的基礎上，鼓勵銀行創新、混業經營，提高銀行經營效率的趨勢。隨著銀行監管原則的變化，銀行監管立法原則也出現了一些新的變化。如：銀行監管立法應當順應放松管制、鼓勵競爭和創新的需要；監管立法應當順應國際金融全球一體化的需要，在立法思想和法律內容方面向國際社會最好的法律思想和規定靠攏；銀行監管立法強調監管成本的最小化和監管效率的最大化原則，減少監管當局的審批環節和高成本的檢查活動，賦予銀行自身監督管理的法律義務，授予中介機構適當的監督管理權限，明確銀行信息披露責任，發揮市場紀律的作用等�！　°y行監管立法出現趨同趨勢。銀行監管立法的趨同是指各國在監管模式及具體制度上相互、相互協調而日趨接近。監管立法趨同主要表現在：一是由非制度化監管向制度化監管轉變，對監管當局的職責和權限都以成文法的形式授予，但也保留了監管的靈活性。傳統上英格蘭銀行在履行監管職責時，并不以嚴格的法律、法規為依據，而是依據與銀行的“君子協定”，通過一種“非制度化監管”的方式來實現。而美國，對銀行的監管，事無巨細，都可以通過法律文件找到依據。但隨著美國對銀行放松監管，在監管方式上靈活性也越來越強。因此，目前兩種監管制度安排正在走向融合。二是從監管立法的內容來看，各國監管法律幾乎都有關于銀行市場準入、持續監管、市場退出等全程監管的規定，也有關于銀行建立健全內部控制機制、利用中介機構加強監管公正性的規定和通過信息披露、利用市場力量強化監管的規定�！　°y行監管的區域化國際化。從嚴格意義上講，除了世界貿易組織的前身——關稅及貿易總協定的《服務貿易總協定》及貿易組織1997年的《服務協議》外，與銀行監管有關的國際法少而又少，但是，銀行監管法律的區域化國際化趨勢正在出現。在這一過程中，起著重要作用的有巴塞爾銀行監管委員會、歐盟、世界貿易組織等。巴塞爾銀行監管委員會自1975年成立以來，發布了一系列規范銀行監管的文件，這些文件規定的原則，有些已被一些國家的國內法所吸收，成為這些國家銀行監管法律的組成部分，有些體現在不同國家監管當局之間簽訂的監管雙邊協定中，有些已被國際廣泛認可，有望成為未來監管法律的組成部分。此外，歐盟也發布了許多關于統一銀行監管制度的法律文件，北美自由貿易區也有關于協調銀行經營和監管標準的文件，它們對各國銀行監管法律制度的示范效應也是顯而易見的�！　∥覈�銀行監管立法的現狀　　自1984年國務院決定人民銀行獨立行使中央銀行職能以來，中國人民銀行同時就肩負起對銀行的監督管理職責。1995年《中國人民銀行法》出臺，第一次以法律形式授權中國人民銀行依法監督管理我國的金融機構。以此為起點，我國的銀行監管也走上了法制化、規范化的道路。到為止，我國已經形成了以《中國人民銀行法》為核心，《商業銀行法》為基礎的、各種銀行監管規章制度相配套的銀行監管法律體系。銀行監管法律制度的建立和完善對于加強銀行監管，防范和化解銀行風險，維護銀行體系的穩定功不可沒�！　〉�是，我國的銀行監管法律制度遠遠沒有達到至善的程度，還沒法滿足我國銀行業迅猛、加入世界貿易組織后銀行業對外開放、銀行監管與國際接軌對銀行監管法律的需要�！　【唧w來說，銀行監管法律制度不完善對銀行監管的負面主要有以下幾方面：　　從銀行監管角度看，《中國人民銀行法》解決了中國人民銀行對金融機構和金融市場的監管授權，但其規定過于原則，在監管實踐中不具有可操作性。而《商業銀行法》，從本質上講，是一部既規范商業銀行組織結構，又規范商業銀行業務行為的金融法律，但對于中國人民銀行如何依法對商業銀行實施監管，該法的實務意義并不大�！　‖F行銀行監管法律涵蓋范圍太窄，不能適應綜合監管的趨勢。綜合監管是國外發達國家金融監管的通行做法，其基本做法是：除了對銀行機構實施全面風險監管外，金融監管當局也對銀行的母公司(通常為金融持股公司)以及銀行的境內外附屬機構實施風險監管。而在我國，除了市場準入過程中審查股東(或出資入)資格外，法律并沒有授權中國人民銀行對被監管對象的股東的財務狀況進行監督和審查，中國人民銀行也沒有義務對商業銀行及其附屬機構實施并表監管。但從防范風險角度看，實施綜合監管實屬必要，　　銀行監管強制措施不適合風險監管的需要。目前我國的銀行監管強制措施包活：警告、罰款、賠償損失、取消高級管理人員任職資格、責令停業整頓、接管、吊銷經營許可證、撤銷等。在實際執行中、罰款是用得最多的監管措施。從合規性監管層次，上述監管措施是必要的，也是適當的。但從風險監管角度分析，現行的監管措施往往起不到應有的效果，由此也使監管當局陷入了監管措施不少，但真正管用的不多的兩難境地�！　∥磥砦覈�銀行監管立法需要解決的主要問題　　完善銀行監管法律體系，為銀行監管提供全面的法律依據。銀行監管對法律的基本要求是：銀行監管必須有明確的法律授權，通過立法賦予監管當局必要的監管權力，并為其提供有效使用的法律保證。在總體法律規范下，監管當局應當制定具體的監管規章和指導原則，對監管對象的各種經營管理行為有明確的法律規范，并按照法定程序實施，以杜絕監管過程中的隨意性，保證監管的客觀性和公正性。從上述要求出發，當前銀行監管立法應當在系統當前監管現狀的基礎上，對照國際社會先進的監管經驗，確定現行監管的范圍、監管手段、監管權力和措施是否符合未來監管的需要、并制定出制定或修改監管法律制度的計劃，分期分批實施。目前完善監管法律的重點應放在銀行持續監管和銀行市場退出立法方面。對銀行持續監管方面，需要通過立法明確早期預警措施的法律效力以及實施程序，重點應明確中國人民銀行有權根據法定基本原則，靈活處理存在流動性問題的商業銀行。銀行市場退出方面，需要制定一攪子的退出法律規定，包括接管規定、重組規定、撤銷規定和破產規定等。　　修正銀行監管立法的原則。主要有：1、銀行監管制度應當相對獨立于貨幣政策制度，對銀行監管立法的目的就是為了維護銀行體系的安全和穩健，依法保護存款人的利益，提高銀行監管的效率。2、銀行監管法律制度應當適用于所有的商業銀行或存款類機構，而不是根據銀行的性質作區別對待。當然，在我國加入世界貿易組織的過渡期內，對中資和外資銀行的法律適用可以適當加以區別對待，但過渡期結束后，所有的銀行都應當遵守一樣的銀行監管法律制度。3、確立風險監管理念，明確“凡是法律沒有禁止的。銀行都可以做”，減少業務審批項目和環節，監管當局只審批業務范圍，具體的業務品種由銀行自主決定。4、大力借鑒國外成熟的銀行監管立法經驗，爭取早日與發達國家銀行監管法律制度接軌�！　∶芮信c世界各國銀行監管當局的立法合作。一是要加強與國外銀行監管當局銀行立法信息的交換和交流；二是通過與國外銀行監管當局簽訂雙邊或多邊監管協議，在各國法律允許范圍內，統一對跨國銀行監管的法律標準和法定范圍；三是通過參加各類國際組織，參與國際銀行監管標準的制度，簽訂與銀行監管有關的協議，推動對銀行監管標準的國際一體化進程。

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