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淺論農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建
〔論文摘要〕我國農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障與生活保障三部分。養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會保障相結(jié)合的模式;醫(yī)療保障宜建立大病費用統(tǒng)籌的新型醫(yī)療制度;生活保障可仿照城市建立農(nóng)村最低生活保障制度。
〔論文關(guān)鍵詞〕保障制度 社會保障體系 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障 農(nóng)村新型合作醫(yī)療
我國農(nóng)村社會保障體系主要應(yīng)包括:農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障與農(nóng)村生活保障三部分。
一、養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會養(yǎng)老保障相結(jié)合的模式
在我國農(nóng)村，還不可能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會完全一致的模式，而應(yīng)實行家庭保障與社會養(yǎng)老保障相結(jié)合的形式。因為，家庭養(yǎng)老是我國延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)做法，目前，這種養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老顧此失彼的教訓，我國農(nóng)村的家庭養(yǎng)老短期內(nèi)不可能取消，它仍是農(nóng)村養(yǎng)老的一部分。
但是，農(nóng)村實行社會養(yǎng)老是必然趨勢。建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是農(nóng)村社會化生產(chǎn)方式發(fā)展的需要，是深化農(nóng)村改革的需要，是對付“老齡化浪潮”的需要，是落實計劃生育政策的需要，是引導農(nóng)民消費、積累建設(shè)資金的需要。此外，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度，對于完善社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別都有著積極的意義。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀是家庭保障有余而社會養(yǎng)老不足。因此，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險是我國農(nóng)村甚至整個國民和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。當前應(yīng)立足于中國國情和農(nóng)村實際，形成有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。根據(jù)《基本方案》及我國一些試點的經(jīng)驗，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險應(yīng)遵循以下原則:
第一，低標準起步，以保障老年人基本生活為目的。社會保障水平的設(shè)定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結(jié)合我國實際情況，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險費的交納和養(yǎng)老金的給付標準應(yīng)定在一個能基本滿足農(nóng)村實際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農(nóng)民，可根據(jù)自身經(jīng)濟實力，選擇適合的交費檔位和靈活的交費時間參加養(yǎng)老保險。由于大多數(shù)60歲以上的健康農(nóng)民仍可以從事一些力所能及的生產(chǎn)勞動，因而領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可以適當延長至65歲，標準為100元/人月左右，這個水平基本能滿足老年農(nóng)民的生活需要。
第二，建立由行政機關(guān)組織和、投人的強制性農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。行政機關(guān)負有管理的職責，因而是舉辦公共事業(yè)的最穩(wěn)妥的主體。行政機關(guān)的組織和管理表現(xiàn)為設(shè)立專門的機構(gòu)和工作人員進行具體事務(wù)的管理;設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，完善監(jiān)督機制，提高管理效率。強制性養(yǎng)老保險的籌資渠道應(yīng)多元化，既有農(nóng)民個人繳納，也有集體補助，還應(yīng)有財政的投人。實踐表明，強制性的保險，沒有行政機關(guān)的投人是很難奏效的。當然，投人的力度應(yīng)通過科學測算而定。
第三，建立嚴格、高效的養(yǎng)老保險基金的管理和運營機制。資金短缺間題是制約農(nóng)村社會保障工作的瓶頸。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民的“保命錢”，因而，把有限的農(nóng)民養(yǎng)老保險金管好、用好就顯得更加重要。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，實行化運作有利于實現(xiàn)基金的保值增值。即由符合規(guī)定的市場法友，按有關(guān)法規(guī)經(jīng)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，進行自主經(jīng)營管理。國家應(yīng)對其實行嚴格、有效的監(jiān)管，盡量降低和避免風險。
第四，采取“個人賬戶儲備積累”的模式。根據(jù)對國內(nèi)外各種保障模式的分析可看出，“個人賬戶儲備積累”模式運行得最為正常，它強調(diào)個人的社會保險責任，強化行政機關(guān)的組織和管理責任，逐步淡化行政機關(guān)的交費責任，突出個人的自保意識，這也是國內(nèi)外社會保障制度改革的取向。因而，我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險仍將主要靠自己。建立個人賬戶，個人交費和有關(guān)補貼全部記人個人賬戶，并可以轉(zhuǎn)移和繼承。
第五，制定和完善農(nóng)村律制度。農(nóng)村社會保障是整個社會保障中最薄弱的環(huán)節(jié)，而立法滯后是這些年農(nóng)村社會保障工作進展緩慢的重要原因。據(jù)，多數(shù)農(nóng)民有參保的意愿，但總擔心政策會變，故而不愿積極主動去參保。因此，必須改變當前僅靠政策農(nóng)村社會保障工作的現(xiàn)狀，盡快制定并完善農(nóng)村社會保障制度。
二、建立大病費用統(tǒng)籌的新型合作醫(yī)療制度
20世紀50年代以后，通過運動搞起來的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前已經(jīng)名存實亡，農(nóng)民重新面臨看病難的問題。有專家通過調(diào)查指出，解決農(nóng)民看病難的出路在于實行新型合作醫(yī)療制度。建立新型合作醫(yī)療制度應(yīng)注意的問題是:
第一，行政機關(guān)牽頭，多元籌資。由于長期“以農(nóng)養(yǎng)工”、“二元保障”，農(nóng)村社會保障的建立與城鎮(zhèn)職工社會保障的改革是逆向的。因此，在城市應(yīng)改變行政機關(guān)大包大攬的做法，而在農(nóng)村，行政機關(guān)則應(yīng)承擔起自己的責任，對農(nóng)村社會保障給予支持。建立國家與農(nóng)戶共同投人，風險共擔的機制，使國家投人的有限資金發(fā)揮引導農(nóng)民參加合作醫(yī)療的作用。同時，要建立多元籌資機制，引導社區(qū)經(jīng)濟實體、慈善機構(gòu)、團體、個人捐助，充實農(nóng)民醫(yī)療保障基金，國家投人的資金可以從國家衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費中轉(zhuǎn)移一大部分，也可以通過轉(zhuǎn)移一部分。
第二，建立家庭賬戶和統(tǒng)籌賬戶。以家庭為單位，由家庭成員繳費形成家庭賬戶，供全家共同使用，主要用于支付家庭成員日常門診費用。根據(jù)測算，按每人每年不低于10元的標準交費，基本可以滿足這一需要。統(tǒng)籌賬戶由國家和當?shù)匦姓䴔C關(guān)出資形成，國家補貼，每人每年不少于10元，地方行政機關(guān)投人每人每年不低于2p元，這部分資金集合起來，用于支付患大病、慢性病的患者的醫(yī)療費用。大病的確定及統(tǒng)籌范圍內(nèi)的報銷比例根據(jù)當?shù)厍闆r決定，但基本原則是“以收定支，量人為出”。兩個賬戶分開核算，分別，不得擠占挪用。這樣農(nóng)民“病有所醫(yī)”的問題基本可以解決。除此以外，對于特別困難的成員，應(yīng)建立救助制度。
第三，強化基金的運營和管理。新型合作醫(yī)療制度提高了農(nóng)民的繳費額，因而結(jié)合起來的醫(yī)療基金將很可觀，而且這跟農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)，因而保證基金高效運營，保值增值，監(jiān)管得力至關(guān)重要。管得好，將是一件利國利民的好事;管不好，合作醫(yī)療制度將永遠失去存在的群眾基礎(chǔ)。根據(jù)智利的成功經(jīng)驗，基金交由專門的經(jīng)營機構(gòu)依化原則進行管理，加強各環(huán)節(jié)的風險管理，建立和完善相關(guān)的體系和具體的管理規(guī)章，并嚴格執(zhí)行，這是合作醫(yī)療得以開展和健康發(fā)展的保證。
第四，堅持社會化的原則。社會性是社會保障的基本特點，它符合大數(shù)法則基本原理，即參與者越多，越普遍，保障效果越好。統(tǒng)籌層次是衡量社會化程度的重要指標，一般來說統(tǒng)籌層次越高，互濟功能越強，保障效果也越明顯。因而，新型合作醫(yī)療制度應(yīng)當以縣(區(qū)、鎮(zhèn))而不是以村或鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，通過國家立法(而不僅僅是“自愿參加”)，促使農(nóng)戶參加進來，擴大參保基數(shù)，擴大醫(yī)療保障基金的規(guī)模和抵御風險的能力。同時應(yīng)根據(jù)各統(tǒng)籌區(qū)的實際情況，因地制宜地探索適合區(qū)情、符合民意的多形式、多層次的醫(yī)療保障體系。
此外，要特別注意激發(fā)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的意愿，切實為農(nóng)民辦實事。改革開放這么多年，農(nóng)民收人水平與生活水平都大大提高，但是，雖然行政機關(guān)一再宣傳合作醫(yī)療的好處，但響應(yīng)者并不多。這說明農(nóng)民社會保障的意識還是不夠強，更深層的原因是農(nóng)民曾狂熱地信奉和追隨過合作醫(yī)療，然而最后都心灰意冷了，他們一朝被蛇咬，十年怕井繩，再不敢輕易相信什么了。有資料說，有的地方合作醫(yī)療的組織者和管理者作風惡劣，侵吞利益，謀一己私利，農(nóng)民感覺不到合作醫(yī)療的好處，對組織者失去信任。有的干部及家屬多拿、拿好藥，帶頭欠費。甚至有農(nóng)民認為，合作醫(yī)療就是“群眾交錢，干部吃藥;群眾吃草藥，干部吃好藥”，農(nóng)民喪失了對制度公平的信心。因而，新型合作醫(yī)療必須注意讓干部帶好頭，公平、公正，讓農(nóng)民真正從中得到實惠，才能激發(fā)人們參加合作醫(yī)療的熱情和意愿。
三、建立農(nóng)村最低生活保障制度
最低生活保障制度是國家給予社會成員以滿足其最低生活需要的物質(zhì)幫助，是國家實施的最后一道保障的安全網(wǎng)，也是保障制度最低層次的目標。目前，我國城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“應(yīng)保盡�！�，為城市貧困構(gòu)筑了最后一道保障線，取得了較好的社會效益。但在農(nóng)村，這項社會保障的“兜底工程”開展得遠遠滯后于城市。目前，僅在某些發(fā)達省市如廣東、上海、浙江等地的少數(shù)地區(qū)開展。事實上，我國農(nóng)村還有10%的人口尚未脫貧，或由于種種原因返貧，農(nóng)村人口是最需要幫助和關(guān)心的弱勢群體。因而，建立農(nóng)村最低生活保障制度具有十分重大的意義。
在如何更合理地構(gòu)建我國農(nóng)村最低生活保障制度問題上，有人認為，完善最低生活保障制度是事關(guān)社會保障制度整體設(shè)計的一項重要工作，因此首先需要理清設(shè)計思路。一種思路是根據(jù)同類人群在不同方面的需要，設(shè)立一個不同類型救助金的結(jié)構(gòu)，以滿足不同方面的需要。另一種思路是根據(jù)救助對象的家庭特征或者本人特征，設(shè)計可以有差別的救助金標準系統(tǒng)。也有人認為，農(nóng)村集體補助特困戶資金是“救命錢”，不能可有可無，可多可少，它具有明顯的剛性特征，因此，應(yīng)通過征稅的方式籌集資金，這樣既可以體現(xiàn)在保護貧困人群方面的強制性，也是農(nóng)村社會救濟的發(fā)展方向。因此，應(yīng)將農(nóng)村集體補助特困戶資金與五保戶供養(yǎng)資金一起列人新的稅附加統(tǒng)一收取。
在發(fā)達國家，把社會救濟稱作社會保障網(wǎng)必然的漏洞守門人或者稱作社會保障的“兜底工程”，社會救濟資金從公共財政資金中籌措，足見設(shè)立社會救濟制度的重要作用。在我國，最低生活保障資金應(yīng)通過稅收加以籌措。領(lǐng)取待遇的條件和標準，可根據(jù)不同地區(qū)、不同群體、不同家庭狀況等，確定不同的最低生活保障標準，這樣既能保障特困農(nóng)民的最低生活需求，又不會讓國家背上沉重的經(jīng)濟包袱。
總之，我國農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀不容樂觀，但通過社會各界、各方面的共同關(guān)注和努力，農(nóng)民這個特殊群體也會享受到社會保障的陽光雨露，并以此促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，進而走上全面建設(shè)小康社會的康莊大道。
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