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試析行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行
行政訴訟法頒布實(shí)施以來，人民法院的行政審判除審理行政訴訟案件外，還對(duì)大量的非訴行政執(zhí)行案件進(jìn)行了審查和執(zhí)行。隨著《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干的解釋》相繼頒布并實(shí)施，使非訴行政執(zhí)行案件的受理、審查、執(zhí)行程序更加規(guī)范，審查更加嚴(yán)格，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范非訴行政案件的執(zhí)行起著重要作用。但在司法實(shí)踐中就如何執(zhí)行“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”的規(guī)定，出現(xiàn)了幾種理解和熟悉。對(duì)此，筆者就“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”這一規(guī)定在司法實(shí)踐中的不同理解發(fā)表粗淺之見。一、行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是有關(guān)的明確規(guī)定。
行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織以為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作職員的具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)益，依法請(qǐng)求該機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)引起爭議的具體行政行為的正當(dāng)性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的一種行政救濟(jì)制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織以為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作職員在行使行政權(quán)力時(shí)，侵犯其正當(dāng)權(quán)益而向人民法院提起訴訟，求得司法救濟(jì)的法律制度。
所謂行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)不因當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟而暫時(shí)停止行政處罰決定的執(zhí)行�！缎姓V訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”�！缎姓䦶�(fù)議法》第二十一條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。
從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：
一是為了保障行政機(jī)關(guān)正當(dāng)有效地行使行政權(quán)和保障行政治理活動(dòng)的正常進(jìn)行。
二是行政機(jī)關(guān)代表國家行使行政權(quán)和對(duì)的治理權(quán)，具有其特殊性，行政權(quán)本身就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力。
三是為了保障行政治理活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意中斷和停止對(duì)具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力和強(qiáng)制力，不能由于行政復(fù)議或者行政訴訟而停止和中斷。
二、的司法實(shí)踐中，對(duì)行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關(guān)法律規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實(shí)踐中就應(yīng)不折不扣地貫徹實(shí)施。在實(shí)施過程中，目前有兩種不同的理解和熟悉。
第一種理解是在行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)方面的。不停止履行，就是指行政治理相對(duì)人的自覺履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政治理相對(duì)人就應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)主動(dòng)予以履行。不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行是指為了保障行政權(quán)正當(dāng)有效行使和行政治理活動(dòng)的有序進(jìn)行，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)不履行具體行政行為的行政治理相對(duì)人所采取的一種強(qiáng)制手段，包括行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由有以下幾個(gè)方面：
1、從有關(guān)法律的規(guī)定來看，應(yīng)當(dāng)包含不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容�！缎姓V訟法》第四十四條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。
2、從保護(hù)公民、法人和其他組織正當(dāng)權(quán)益的途徑來看，行政復(fù)議和行政訴訟均是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的一種事后救濟(jì)手段。也就是說，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，因此，在沒有被人民法院確認(rèn)違法之前，它具有法律效力，不能由于行政治理相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟而使其喪失法律效力。即使在行政復(fù)議或行政訴訟期間，仍然可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
3、從行政治理的需要和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況來看，行政機(jī)關(guān)的治理活動(dòng)應(yīng)具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。假如具體行政行為一經(jīng)行政復(fù)議或者行政訴訟就中斷或中斷對(duì)其執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國家行政治理活動(dòng)的穩(wěn)定，從而導(dǎo)致社會(huì)的無序和混亂，會(huì)使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復(fù)議或者行政訴訟期間對(duì)具體行政行為應(yīng)予行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
4、對(duì)具體行政行為的行政復(fù)議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國家賦予的強(qiáng)制力來保證具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議或者行政訴訟是保證具體行政行為正當(dāng)、公正的一種事后補(bǔ)救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進(jìn)進(jìn)的，上訴期未滿或二審未終結(jié)，第一審裁判尚不生效，實(shí)際上是訴訟過程中的審判監(jiān)視。
第二種理解是具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能強(qiáng)制執(zhí)行。
不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個(gè)方面的：一是行政治理相對(duì)人自覺履行具體行政行為所確定的義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個(gè)方面：
1、有關(guān)法規(guī)規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關(guān)的解釋》第八十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議和行政訴訟期間申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)不予受理和不予執(zhí)行。
首先，行政機(jī)關(guān)只能在公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者未提起行政訴訟又不履行義務(wù)時(shí)，才可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說，公民、法人或其他組織在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起了行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的法定條件之一。在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。
再次，在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時(shí)執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人正當(dāng)權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請(qǐng)人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。除此之外，行政訴訟期間對(duì)被訴具體行政行為應(yīng)不予執(zhí)行。
2、有關(guān)司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復(fù)議或者行政訴訟期限內(nèi)，人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的精神。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干題目的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的正當(dāng)性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”。假如行政治理相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對(duì)具體行政行為進(jìn)行正當(dāng)性審查，而行政機(jī)關(guān)又要求人民法院對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，行政審判庭又要對(duì)其正當(dāng)性進(jìn)行審查，兩案審查的是同一個(gè)具體行政行為；行政訴訟的審查還沒結(jié)案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結(jié)案并進(jìn)進(jìn)執(zhí)行程序，這也說明了在行政訴訟過程中，人民法院不能對(duì)被訴的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
3、在行政復(fù)議或者行政訴訟階段，如行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強(qiáng)制執(zhí)行；假設(shè)行政復(fù)議或者行政訴訟對(duì)具體行政行為的公正性、正當(dāng)性審查后作出的是撤銷決定或撤銷判決呢，那豈不是同一人民法院對(duì)同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。
4、從切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益的角度來看，行政訴訟是人民法院按照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為設(shè)立的最后一條補(bǔ)救渠道，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議行為的一種救濟(jì)，假如在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院又同時(shí)對(duì)被復(fù)議或被訴訟的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，其正當(dāng)權(quán)益就不可能得到正當(dāng)有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
筆者傾向于第二種理解。
二、對(duì)“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操縱及建議。
主義國家的法制是同一的，特別是近幾年，我國相繼頒布并實(shí)施了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》，關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益的精神，在對(duì)“行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操縱上，筆者以為應(yīng)采取以下方法。
一是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，要對(duì)行政治理相對(duì)人加強(qiáng)法制宣傳和，敦促其首先自覺履行具體行政行為所確定的義務(wù)，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷后，按照行政復(fù)議或行政訴訟所確定的內(nèi)容最后實(shí)施執(zhí)行。
二是加強(qiáng)行政執(zhí)法的宣傳和行政執(zhí)法的力度。凡法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確以為無效前，為維護(hù)行政治理的連續(xù)性和社會(huì)治理的穩(wěn)定性，就立即進(jìn)進(jìn)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，以保證國家賦予的行政權(quán)得以較迅速的實(shí)現(xiàn)。
三是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為需經(jīng)人民法院運(yùn)用法律手段實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)嚴(yán)格遵守《行政訴訟法》第六十六條和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干題目的解釋第八十六條、第九十三條、第九十四條的規(guī)定，必須在行政復(fù)議和行政訴訟期限屆滿后人民法院方可受案、審查并執(zhí)行，在行政復(fù)議和行政訴訟期限未滿時(shí)人民法院不得強(qiáng)制執(zhí)行，在行政復(fù)議或者行政訴訟過程中人民法院更不能強(qiáng)制執(zhí)行。
為維***律的尊嚴(yán)和法制的同一，也為了嚴(yán)厲執(zhí)法、公正執(zhí)法，建議立法機(jī)關(guān)或法律授權(quán)有解釋權(quán)的機(jī)關(guān)或部分，對(duì)“行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”這一法律規(guī)定，分別就行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行和人民法院實(shí)施的司法強(qiáng)制執(zhí)行作出具體的解釋，便于在司法實(shí)踐中正確操縱。
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