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西部生態補償制度缺失及重構
摘要:西部的生態保護對我國乃至亞洲均具有重大的意義,由于西部地區的生態補償制度存在缺失,生態補償題目已成為影響西部地區生態建設的主要題目之一。只有結合西部地區生態的特殊性、現狀與社會構成,分析西部地區生態補償面臨的制度性困境,才能從制度重構的視角探尋符合西部地區現實情況的生態補償之路。關鍵詞:西部地區;生態補償;補償制度
Abstract: The ecological protection in Western China is very important for the whole country and Asia. Whereas, ecological compensation system of western region exists serious deficiencies, and ecological compensation has become one of the main issues influencing ecological construction.Only if analyze institutional difficulties that ecological compensation faces by considering specificity, status quo and community constitute, can we find the right compensation way of western region from the viewpoint of system reconfiguration.
Key words:western region; ecological compensation; compensation mechanism
一、西部實施生態補償的重要性和緊迫性
從法律的視角看,所謂生態補償是指為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能,國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費(稅)以及國家或生態受益者對以改善、維持或增強生態服務功能為目的而做出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償。生態補償法律制度是利用宏觀調控治理政策和法律手段調整相關主體環境利益及其經濟利益的分配關系,促進環境外部本錢內部化,實現環境資源有償使用的重要制度和手段。顯然,生態補償的目的是為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能。這個目的以可持續發展為導向,不但要對已有的生態之債進行償還,也要對恢復后的生態功能進行維持。
我國西部地區海拔高,地貌特征復雜;土地資源豐富,再生資源潛力巨大;非再生資源總量豐富,品種齊全;天氣類型多樣,又是我國大江大河的起源之地,具有較高的生態價值。隨著經濟發展與資源開發的進行,我國西部面臨著前所未有的生態題目與潛伏的危機。固然具有生態補償意義的生態工程相繼啟動,但沒有形成系統的法律制度,很難有效解決西部地區生態的特殊題目。所以,在我國西部地區實施特定的生態補償可以在一定程度上解決或緩解相應的矛盾,達到開發與保護的有序與平衡。生態補償法律關系涉及兩個主體:一個是補償實檀越體,一個是補償接受主體。對于負外部性行為,生態補償的實檀越體和接受主體分別是導致生態功能減損的自然資源開發利用者和生態功能減損區域及國家,對于正外部性行為,生態補償的實檀越體是國家或生態服務功能受益者。對于負外部性行為的補償依據是導致了生態功能的減損,對于正外部性行為的補償依據是有目的地改善、維持或增強了生態系統的生態功能,主要以經濟(如金錢、實物等)和非經濟(如技術、興辦企業、勞動力安置等)形式補償。[1] “恢復、維持和增強”作為生態補償的目的在我國西部也顯得尤為重要。
1.我國西部生態環境具有脆弱性與不可恢復性。據勘察顯示,我國西部地區固然是全球環境資源豐富的地區之一,但也是最脆弱的地區。西部地區的土壤、地質、天氣生態具有不穩定性,同時西部的生態環境敏感性對人類活動具有快速反應的特性,直接反映了產生生態環境題目的可能性較大,其脆弱性與不穩定性決定了西部地區的生態環境具有難以恢復與不可再生性,[2]西部的生態環境一旦破壞將造成難以彌補的損失。
2.我國西部生態所面臨的題目日趨嚴重。首先,西部的水土流失嚴重,土地沙漠化不斷擴大。20世紀末,全國水土流失面積為179萬平方千米,西部地區水土流失面積約占全國水土流失總面積的2/3。同時,沙漠化土地與潛伏沙漠化土地占全區總土地面積的18%,水土流失和沙漠化已造成了嚴重的后果。其次,西部草場退化嚴重,森林資源減少。由于自然條件嚴酷以及嚴重超放牧導致了西部地區草原退化與沙化;森林儲備固然巨大,但開發單一,利用率低,浪費嚴重。最后,人類的經濟活動加劇了對西部生態環境的破壞。隨著西部大開發戰略的實施,我國西部經濟社會的發展迎來了前所未有的機遇,但伴隨人口的增長、旅游資源的開發以及基礎設施建設的加快,資源開發和經濟建設強度必將超速,這些都將給西部地區的生態環境帶來嚴重的沖擊和巨大的壓力。
二、西部生態補償制度的缺失
1.國家立法體系上的缺陷。我國還沒有“環境基本法”,而《環境保***》又非常明顯的輕視生態保護題目。由于當時的立法背景,《環境保***》偏重于污染防治,只規定了對排污行為所產生的負外部經濟進行收費,而沒有考慮對生態保護行為所產生的正外部性進行補償。其他諸如自然資源保護的單行法對生態保護的力度也明顯不夠。主要表現在自然資源保***律中資源有償使用原則未體現資源生態效益價值,對開發利用自然資源的主體應承擔的保護生態環境的義務未作規定以及資源保***律的有些規定不利于生態環境保護等方面。
新刑法固然將環境犯罪獨立出來進行規定,但生態保護的指導思想并沒有貫徹始終。有些罪名注重保護的是人身和財產,對生態利益的損失沒有納進考慮的范圍(《刑法》第338 條重大環境污染事故罪)——若沒有人身傷亡和財產重大損失,即使造成了重大環境污染也不構成重大環境污染事故罪。[3]這與該罪設立的目的是為了保護公民的環境權益,包括清潔、舒適的環境權益和公道開發利用的環境資源保護權益等相違反。還有一些罪名如盜伐、濫伐林木罪等環境犯罪的規定也有類似的題目。
2.西部地方法律法規對生態補償規定的相對模糊。與西部生態環境緊密相關的地方立法,在本地區生態補償方面的規定同樣顯得相對模糊,缺乏應有的確定性和可操縱性。很多條例只規定了什么情況下應當予以補償,但并沒有說明具體的補償金額與方式。同時,基于西部地區的生態的脆弱性與難以修復性,對于西部生態補償主體的要求必須嚴格控制,凡是對于生態環境產生負面影響的主體都必須納進生態補償的范疇之內,即使是國家和集體實施的出于公眾利益但屬于外部不經濟性行為,也應對相應的受損群體進行補償,但在西部地方的條例中往往忽視了這一點。有些地方為了加快地方經濟的發展,用優惠政策吸引投資建廠,但在追求經濟效益的時候往往忽視了生態效益的損失。顯然,這種生態補償立法的缺憾,導致了在西部生態補償實現過程中的空缺,尤其是在負外部性行為的處理中,輕易由于人為因素而影響環境的公平。 3.西部地區生態補償標準過低,難以起到“恢復、維持和增強”的效果。西部生態補償采取全國“一刀切”的政策設計,導致西部地區的生態補償經常是“低補償”甚至出現“踩空”現象。中心政府在森林資源保護和恢復以及自然林保護、退耕還林、保護區建設、公益林補償等方面投進了部分資金,但是在上述資金中,只有公益林補償基金是真正意義上的生態補償資金,并執行全國同一標準(75元/Km?2 ),其余的自然林保護、退耕還林(還草)、自然保護區建設等生態工程建設國撥資金中有一小部分作為生態補償支付給相應農戶。同時,這些補償還沒有考慮西部地區高本錢的因素。[4]
從西部地區森林面積、蓄積在全國中的比例和西部的生態地位來看,應該擴大補償面積,進步補償的標準。又如我國三江源地區,源區退耕還草(林) 補助的標準是參照青海省歷來草原建設資金按戶投進的方式,源區地處偏遠,運距長、本錢高、花費大。以目前補助標準只能修建低檔次的房屋,而且以戶補助造成人為的不公平現象。同時,源區高冷缺氧,不少地方土層薄、降水少,植被生長期短、修復期長,草場禁牧五年效果不明顯。另外,就西部的均勻消費水平和投資本錢方面來看,對西部地區的投進應高于國內均勻水平。再次,由于西部地區交通不便,生態環境和生活環境比較惡劣,生活、工作本錢都高于其他地方,西部的生態補償的投進理應高于全國其它地區。
4.補償方式的局限性導致部分公民財產權與發展權的受損。我國西部地區的生態補償方式以貨幣補償為主,以一些項目工程為表現形式(退耕還林、天保工程),與這些工程配套的補償政策通常固定為5-8年,在此期間對相應主體發放固定金額的補償金。這種補償方式缺乏穩定性,時限一過受償主體就很難得到生活保障,而自己賴以生存的生態資源也已另有回屬,這種情況在我國的大江大河源區經常發生。在三江源地區,為了保護環境,防止環境污染和生態破壞造成的生態環境價值減損,政府對源區林木所有人的林木所有權進行限制,不能隨意砍伐甚至不能砍伐,這對財產所有人構成一種直接的經濟損失。同時,政府通過公用征收等方式來進行生態維護,必將給當地居民帶來發展權的限制。[5]對國家限制開發和禁止開發的這些區域,其發展權的受限應由國家、開發地區、受益企業和個人賜與多方面長效性的生態補償。假如繼續按照同一的標準,以固定的模式進行西部地區的生態補償,受償體(大多數為農牧民)在補償屆滿后,由于沒有相應的技術扶持,難以在社會找到立足點,很輕易重操舊業,對環境造成新一輪的破壞,或者加劇西部地區的貧困程度。
三、重構西部生態補償制度的政策建議
1.出臺“環境基本法”或環境法典。生態補償立法的缺失是限制和阻礙生態補償機制建立的主要原因之一,應盡快出臺環境基本法或環境法典,建立權威、高效、規范的治理機制,促進生態補償工作走上法制化、規范化、制度化、科學化的軌道,并以此將補償的對象、范圍、方式、標準等以法律的形式確定下來。僅就生態補償而言,應當建立以下原則:第一,污染者付費,受益者補償原則。第二,生態補償的公平原則。第三,生態補償中的代際公平原則。第四,直接補償和間接補償相結合的原則。第五,可持續發展原則。
2.加強西部地區橫向生態補償力度,完善省際之間的投資轉移機制。我國生態環境補償渠道主要有財政轉移支付和專項基金兩種,其中財政轉移支付是最主要的生態補償資金來源。但這種完全由中心政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協調,不僅沒有調動全社會的積極性,而且使很多地方產生了依靠思想。我國西部地區提供的生態環境公共物品和服務對中、東部地區具有正的外部經濟性,所以,要對中、東部地區生態環境受益部分進行貨幣計量,使受益方對實際受益進行支付,從GDP 中拿出一定的比例用于我國西部地區的發展援助。通過補償,可以減緩我國西部地區因貧困和生存壓力而破壞生態環境的經濟活動,從資金上支持和保證西部地區經濟結構和生產方式的轉變,為我國西部居民提供更多的生存和發展的機會。
根據誰受益,誰補償的原則,建立科學的生態價值評估體系,對于接受西部生態利益的中、東部省份采取同一的衡量標準,通過稅收與財政分流等方式,采取相應的經濟和非經濟形式,以省際之間的橫向補償彌補來加強我國西部地區的生態補償的力度,達到一種共贏的局面。具體而言,可以從以下幾方面著手來加強省際之間的生態補償力度:一是對下游用水地區增加征收水費,使下游用水地區從上游地區生態保護治理所獲得的轉移性收益再返回于我國西部土地退化與生態環境保護治理;二是對下游地區的投資者或生產者征收上游資源維護費。付出適當的上游資源維護費即是是一種遠程投資,上游西部地區的自然資源的改善可以大幅度減少防洪治水開支,從長遠看,這將是有雙贏性質的投資。三是在下游開征生態稅。近年來,西方各國陸續開征了各種生態稅種,不少國家建立了一整套生態稅制,將稅收用于環境保護,并收到了良好的效果。
3.創新西部特有的生態補償方式,提供長效的補償機制。第一,政策補償,“給政策,也是一種補償”。第二,項目補償,政府和補償者為西部地區受補償者提供項目,將補償資金轉化成為技術項目和產品。第三,培訓與技術補償,對西部地區受補償者無償提供技術培訓和指導,進步其生產技能和治理組織水平,使他們把握更多的生存本領。第四,共同開發補償,共同開發是指生態補償主體與受償主體共同開發經營由受償者保護的生態資源,基于生態資源的生態價值和生態補償制度將受償體的利益納進實體的利益之中,以實現西部的可持續發展。第五,道德補償,道德補償是一種保護生態環境理念的教育和樹立在公民心中的道德要求。保護生態環境、補償生態資源是每個公民的義務。法律僅僅是手段,形成保護生態環境的理念,使西部地區的生態環境的破壞者進行自覺補償才是目的。
4.確立清楚的產權補償關系,保障西部公民的基本權利。通過完善生態補償的手段,可以很好地解決西部公民的環境權、生存權與發展權之間的矛盾。但是在我國西部的生態補償過程中經常出現這三種權利“撞車”的尷尬局面。由于沒有清楚的產權界定與善后政策,我國的生態補償很難走上協調國家所有權與個體所有權、經濟權益與環境權益、個體權益和社會權益之間的道路。也只有根據中國各地的現實情況,尊重公民的個人權利,設計人性的生態補償制度,才能及時、公道、正當地解決環境權、生存權和發展權的關系。例如在我國西部地區實施的退耕還林(草)的過程中,對于農戶在退耕還林(草)中所形成的產權,不僅包括對林草的所有權,而且林草的依法轉讓、出租、進股經營、抵押和收益等權利也應當予以補償估算并考慮劃進補償范圍。[6]所以在補償的內容上應參考西部公民的利益和意愿,對“還二、還三甚至更多”的產權進行適當的補償。建立起農戶對退耕地林草的排他性產權,可以實現林草資源的長期最優配置,可以使西部農戶對生態補償做出公道的預期和正確的本錢估算,可以使農戶在制度化的經濟利益刺激下,使西部生態逐步改善。確定并尊重西部公民的生態效益產權是一個西部生態補償制度實施的條件條件,也是明確生態效益補償法律關系主體責、權、利的關鍵性因素。因此,要完善生態補償機制,就必須明確自然產權關系,只有用法律的形式確認生態補償區域居民的經營權、收益權,才能更好地調動區域內居民進行生態環境管護的積極性。
參考文獻:
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