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行政訴訟原告資格認定標準的重構
摘要：我國行政訴訟原告資格的認定可以參考美國的做法，采用事實上的不利影響標準。行政訴訟原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提起訴訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，這是一個程序性問題。
原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為該案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的一個作用就是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。
一、行政訴訟原告資格——概念、性質
凱爾森認為，由法律規范所調整的人的行為是由兩種因素構成的：屬事因素和屬人因素，即必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人。法律規范在決定作為法律條件或法律后果的人的行為時，就決定了這兩個因素。原告資格所要解決問題無非就是，什么人是與某事有足夠的利益的人和什么事是被稱為司法性爭端的事。就行政訴訟(或司法審查)而言，“什么人”之要素，是要保證該人擁有自己特有的、不同于他人的利益：“什么事”之要素，是要保證爭端的性質屬于一個行政爭議。因此，行政訴訟原告資格，就是公民、法人或其他組織就行政爭議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。
關于原告資格的性質，學術界存在兩種對立的觀點。一種觀點認為原告資格具有實體和程序雙重性質，即原告資格既是一個實體問題，又是一個程序問題。因為原告資格與引起訴訟的行政行為有直接聯系，沒有行政行為便無所謂原告;同時原告資格又是在程序中產生的。另一種觀點認為，原告資格只是一個程序問題，而不是實體問題。因為原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提起訴訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，提起行政訴訟并不一定能勝訴，被訴行政行為是否違法要通過法院的審理來判斷。
把行政訴訟原告資格的性質認定為程序性問題比較妥當。因為原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提起訴訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，把原告資格認定為具有程序與實體雙重性質會不當限縮當事人的訴權，堵塞一些權利的救濟渠道。
二、對我國現行法關于行政訴訟原告資格規定的評析
(一)我國現行法中關于行政訴訟原告資格認定標準的相關規則及評析
1.合法權益標準
《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”第24條第1款規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或其他組織是原告。”第41條規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織。”按照這三條規定，原告資格的關鍵標準是被訴行政行為侵犯了原告的合法權益。也就是說，被行政行為侵犯合法權益的人就具備原告資格，可以依法提起行政訴訟。但侵犯合法權益與否，是法院經過訴訟審查后才能得出的最終結論，這是一個訴訟認定結果，而不是一個在起訴階段就真正能夠解決的問題;而且侵犯權益是一個實質結果，原告資格首先要回答的不是結果問題而是法律關系的關聯性問題，這是一個形式問題。
2.法律上利害關系標準
《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟。”
這種關于“利害關系”的表達方式來源于《行政訴訟法》第27條關于行政訴訟第三人的規定，在這種表述之下，使那些與案件有一定利害關系的非相對人失去了獨立訴訟的機會，或者說他們只能依靠有“法律上利害關系”的相對人的起訴而作為第三人參加訴訟，否則，利益就不能通過訴訟的方式予以保護。這種認定，實際上是比較明顯的放棄了用相對人來認定原告資格的觀點，看似降低了原告資格的標準，實際上限制了起訴人行使訴權。
關于什么是“法律上利害關系”，如何理解“法律上利害關系”標準均無相關解釋。對“法律上”主要形成了兩種理解，即“法律上保護的利害關系”和“法律上應當保護的利害關系”。前者認為，實證法上所明確保護的權益，沒有實證法明確規定，起訴人就不具有原告資格;后者認為，“法律上的利害關系”不僅僅是法律所規定的、顯而易見的原告資格的條件，還包括起訴人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系。
(二)已有的幾種重構行政訴訟認定標準的設想
1.影響與利害關系標準
該標準建議在《行政訴訟法中》增加有關原告資格的一般規定為：“公民、法人或其他組織的權益受到行政行為法律上或者實際影響的，有權依照本法提起訴訟。”
2.法律上的利益標準
該標準建議把《行政訴訟法》第24條第1款修改為：“自然人、法人或其他組織提起行政訴訟，應當與被訴的行政行為有法律的利益。前款所稱利益，是指相關法律要求行政機關作出行政行為時應當考慮且通過訴訟值得保護的正當利益。公益行政訴訟的原告資格不受本條規定的限制。”
3.新法律上利害關系標準
該標準關于原告資格的一般認定的立法建議為：“與被訴行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織依照本法規定提起行政訴訟的，該公民、法人或其他組織是原告。”
三、行政訴訟原告資格認定標準的重構——以美國法為借鑒
(一)美國法上的原告資格認定標準
美國原告資格的標準經歷了從法定損害標準到雙重損害標準，最后到事實上的不利影響標準的演變。
1.法定權利標準
1940年以前，當事人只在權利受到侵害時才有起訴資格。這種嚴格的法定權利標準使得當事人要想獲得司法審查，必須要向法院表明，行政機關的違法行為侵犯并損害了他個人的被憲法、法律或普通法所保護的人身或經濟上的權利或利益。如果權利沒有受到侵害，即使由于行政機關的行為遭受重大損害，這種損害是沒有法律錯誤的損害，當事人沒有起訴資格。這個標準理論上的缺點是混淆程序法上的和實體法上的標準。
2.雙重損害標準
20世紀40年代以后，傳統的原告資格越來越不適應時代的需要，因此導致了改革�！睹绹摪钚姓绦蚍ā返�702條規定：“因行政機關而使法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害的人，均有權要求司法審查。”這一規定實際是突破了原先的法定權利損害標準，“因行政機關而使法定權利受到侵害”是傳統的原告資格標準，“或受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害”則是新發展的原告資格標準，故稱之為雙重損害標準。
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