財政基建投資效益審計分析評價初探

財政基建投資效益審計分析評價初探

「關鍵詞」　效益審計　投資評價　基本建設　財政
　　財政基建投資是財政用于新建、擴建、改建、重建固定資產的支出。長期以來，由于財政基建投資缺乏明確的責任機制和有效的監管手段，我國財政基建投資治理中普遍存在預算約束軟化、項目投資失控、盲目建設、資源浪費、資金運行效率低下等。據抽樣調查，“九五”時期國家投進的基建投資項目中，有85%以上的項目超概算，39%的項目未能達到設計能力，有37%的項目投進運營后處于虧損局面。為此，按照《審計法》和《預算法》的規定，結合《審計署2003至2007年審計工作規劃》的要求，國家審計機關要積極開展財政基建投資效益審計，分析財政基建投資的性、有效性和效任性，逐步對財政資金治理和使用部分形成獨立的外部評價、外部監視約束機制，以推進財政支出改革，進步財政基建投資決策水平，減少盲目投資、重復建設，促進財政資金的配置和運行達到公道、高效。
　　一、財政基建投資效益審計的重點和難點是效益分析評價
　　這里所說的財政基建投資是指國家預算內的全部基本建設支出，既包括復式預算中建設性預算的生產性基本建設支出，也包括復式預算中經常性預算的非生產性基本建設支出。財政基建投資效益是指財政基本建設所耗費的人力、物力、財力與所取得的經濟、效果之比，它反映財政基建投資領域全部投進與產出的關系。從不同角度進行考察，對財政基建投資效益可進一步從直接效益和間接效益、宏觀效益和微觀效益幾個方面進行考察。除極少數特殊類型基本建設項目全部由財政投資外，盡大多數的基建項目逐漸成為有多個投資主體的混合型投資結構形式。因此，就具體的基建項目而言，本文界定的財政基建投資不僅考察純國家財政基建投資效益，也還包括有國家財政基建投資的混合型基建投資效益。
　　財政基建投資效益審計的工作重點是確定投進與產出之間的關系，亦即對投資效益進行分析評價。但是，審計職員對財政基建投資效益要作出客觀公正的分析評價還是比較困難的，其原因在于，一是投資效益和本錢有很多是難以用市場價格或貨幣單位計量的；二是效益和本錢往往不是直接地體現出來，有些效益是無形的；三是效益和本錢往往具有長期性，甚至會到下一代或者更長的時間；四是不同的項目投資有不同的短期、長期效益。
　　二、財政基建投資效益審計的分析評價原則
　　對財政基建投資效益的審計分析評價，審計職員必須依據邏輯的推理和的測定，應堅持以下基本原則：
　�。ㄒ唬┛陀^性原則。在審計評價財政基建投資效益的過程中必須堅持實事求是、客觀公正的態度，從審計中實際調查和收集的統計資料出發，依據客觀標準，對有關具體的財政基建投資項目進行客觀的評價和估算，確保評價結果的公平、正確。
　�。ǘ�）全面性原則。由于財政基建投資涉及全社會各階層的利益，對其進行審計評價必須堅持全面性原則。因此，對財政基建投資效益要進行全面考察，包括短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、有形效益和無形效益、經濟效益和社會效益、總量效益和結構效益等等。
　�。ㄈ�）前后對比和有無對比原則。前后對比是將財政基建投資項目實施前與項目完成之后的情況加以對比，以確定投資效益。審計過程中需要對投資實施前和實施后的相關因素是否發生變化進行對比，確定投資目標是否實現及實現的程度；有無對比是將財政基建投資項目實際發生的情況與若不投資該項目可能發生的情況進行對比，以度量投資的真實效益、影響和作用。對比中要關注的重點是分清項目作用的影響和項目作用以外的影響。
　　（四）定性描述與定量相結合的原則。在審計評價過程中，有些財政基建投資的執行效果是可以通過某些假設、權重和一定參數，用一定的計算公式，經數目演算得出定量計算的結果來衡量的，如經濟效益狀況；有些則不能用定量計算的結果進行衡量，如項目實施對生態環境的影響、民眾的滿足程度等，只能進行定性描述。一些對國民經濟和社會發展具有重大推動作用的投資，由于投資數額巨大，投資時間和運行周期長，效益的發揮具有明顯的滯后性；還有些財政基建投資的直接經濟效益不明顯，但外溢效益即社會和生態效益又比較明顯。因此，單純使用定量計算或者定性描述對財政基建投資效益進行分析評價，都會使評價結果不能全面、正確反映投資效果的真實情況，影響審計結果的客觀、公正性。因此，定性描述與定量計算是財政基建投資效益審計分析評價中不可缺少的兩種工具，二者的結合是財政基建投資效益審計分析評價應堅持的原則。
　�。ㄎ澹┩ㄓ脴藴逝c專用標準相結合的原則。通用標準是不同行業、不同類型財政基建投資資金使用和運行狀況共同同一采用的標準，用以對不同行業、不同類型財政基建投資使用、投資效率和實施效果進行整體評價和橫向對比分析。專用標準則是在通用標準之外設置的，針對不同行業、不同類型財政基建投資中不同項目特點而制定的標準。在審計評價時，既要利用通用標準對投資效果進行整體評價和橫向對比分析，也要根據不同類型、不同行業的特點，利用專用標準對投資效果進行個別評價和縱向對比分析。
　　三、財政基建投資效益審計的分析評價
　　鑒戒西方國家有關公共投資后評價的實踐經驗，我國財政基建投資效益審計分析評價主要應包括以下四個方面的內容：
　�。ㄒ唬┻^程評價，亦稱立項決策評價。主要對財政基建投資項目運營情況的分析，評價項目決策的公道性。具體要對項目建議書、可行性報告和項評價報告的內容以及施工效率、工程質量、設備方案、工藝流程、投資執行情況等進行評價。過程評價主要采取對比分析法，即將項目可行性研究結果與項目實際運營結果相比較，以找出變化及其原因。
　　（二）經濟效益評價。經濟效益評價主要是對財政基建投資項目進行盈利能力和清償能力分析。在進行效益評價時，其主要為定量分析法。
　�。ㄈ�）社會影響評價。主要是對財政基建投資項目在社會經濟、發展等方面有形、無形效益和結果的一種評價。重點評價投資項目對所在地區、行業經濟發展和項目周邊環境、自然資源的影響，以及對分配、就業、參與、民族、脫貧等社會環境的影響等。其評價方法一般采用定性分析法。
　　（四）持續性評價。即評價財政基建投資項目完成后，項目所規定的目標是否可以繼續，項目是否可以持續發揮作用等。主要包括分析政府政策、治理、生態環境及外部經濟環境等。其評價方法主要為定性分析法。
　　四、開展財政基建投資效益審計評價需要解決的幾個
　�。ㄒ唬┘皶r明確效益審計的地位，提升效益審計評價的權威性。從上來說，財政基建投資審計應該圍繞著正當性、真實性和效益性這個審計目標而展開，但受諸多因素的制約，我國的投資審計的實踐活動卻一直將審計的重心放在正當性和真實性層面，效益性審計的功能沒有得到很好的。其原因除了目前我國正當性和真實性的審計任務仍然十分繁重外，還有一個重要原因是沒有充分發揮法律對效益審計的指引功能，沒有把投資效益的審計分析評價結果上升到法律層次。美國審計總署效益審計之所以能卓有成效地開展，美國審計法第三十一條之規定值得鑒戒，該條規定：審計總署做出的建議對被審計單位無法律約束力。但是國會的撥款委員會每年向各單位提供財政撥款時，要審查這些單位是否接受了審計總署提出的建議并進行了糾正，假如沒有接受或糾正，就不給撥款，因而審計總署的審計建議實際上有很強的約束力。這種制約關系使得任何一個被審計單位都不敢對審計機關的意見輕易視之。
　�。ǘ�）盡快建立規范的財政基建投資效益評價指標標準體系。全面、客觀、公正地分析評價財政基建投資的效益，需要依據科學公道的評價指標標準，評價指標標準體系的科學規范性是財政基建投資效益審計評價的質量保證，這是毋庸置疑的事實。我國當前在投資效益評價指標標準體系建設方面存在重要缺陷，如指標體系不完整、評價單一等。由于這些題目的存在，使投資效益審計無法全面推進，而僅僅停留在財務效益審計方面，縮小了效益審計的范圍，約束了效益審計的良性發展。如何結合我國財政基建投資的特點，建立一套公道、科學、有效的涵括宏觀評價、綜合評價、行業評價，既有效益指標、效益指標、生態環境效益指標，又有定量指標和定性指標的評價指標標準體系，是搞好財政基建投資效益審計分析評價的條件和基礎。當然，如此龐大的評價指標標準體系的建立和更新任務主要應由國家和地方的宏觀經濟治理部分、行業治理部分來完成。審計職員也有責任通過反饋審計信息，督促相關部分及早將投資效益評價指標標準體系建立健全起來。
　�。ㄈ�）逐步開展投資項目的審計信息收集和數據庫建設。目前，我國包括財政基建投資在內的所有財政公共支出的效果評價數據庫的建設幾乎空缺。各級審計機關應充分鑒戒并吸收國外數據收集、處理和分析、利用的經驗，結合機信息治理技術發展要求，主動與財政、發改委以及項目建設行業主管部分加強溝通聯系，逐步開展我國投資項目的審計信息收集和數據庫建設工作。按照行業或項目類型，重點收集大中型財政基建投資項目從立項決策、建設實施到生產經營或投進運行等全過程實際發生的各類技術經濟指標和數據資料，整理建立成數據庫。
　�。ㄋ模┎粩嗉訌娦б鎸徲嬯犖榻ㄔO，實施審計隊伍的可持續發展戰略。效益審計對審計職員的專業技能提出了更高的要求�；�建投資效益審計是效益審計的一個重要分支，如前所述，對投資效益的分析評價是財政基建投資效益審計的重點與難點，是搞好財政基建投資效益審計的關鍵。假如沒有一批高素質的專門人才和一支知識結構優化公道的效益審計隊伍，就不可能對投資效益進行全面、客觀、公正的分析評價。因此，對于各級審計機關來說，一方面，要大力培養大批高素質的效益審計專門人才，通過各種途徑培訓，結合審計職員的知識結構和自身特點，使審計職員不僅具有財務、經濟治理和審計等知識，還要系統社會學、統計學和相關專門工程技術等知識，把握系統論、控制論和信息論等現代科學治理和分析工具。另一方面，多渠道引進把握豐富專門技術知識和先進科學技術方法的人才補充到效益審計工作隊伍中來；對審計職員來說，一方面，要充分熟悉到效益審計是世界各國政府審計發展的必然趨勢，樹立知識化、信息化的審計價值導向觀念。另一方面，審計職員必須主動更新審計、財務會計、組織治理、經濟治理、工程技術和計算機等方面的知識和技術，把握現代審計技術手段，不斷積累投資效益審計分析評價方面的知識、技能和經驗。每人應該精通和熟練把握具體審計項目所需的一項或幾項技能，如統計學、社會學、環境工程學、計算機信息技術處理分析等等。
　　主要：
　　康學軍、侯榮華等，2001，《財政支出效益》，中國計劃出版社。
　　李巧巧，2004，《芻議政府績效審計》，湖北社會科學出版社。李武好、韓精誠、劉紅藝等，2002，《公共財政框架中的財政監視》，經濟科學出版社。
　　欒艷、卞永寧，2003，《政府績效審計的國際比較》，黑龍江財會。
　　陶瑞芝，財政部統計評價司考察報告《美國公共投資后評價工作概況與啟示》。
　　徐政旦、謝榮、朱榮恩、唐清亮，2002，《審計研究前沿》，上海財經大學出版社。
　　張昭立，2001，《財政支出改革研究》，經濟科學出版社。

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