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關于因地制宜推進中國特色城鎮化建設的思考
摘要：中央經濟工作會議在部署今年經濟工作的主要任務時提出，以穩步推進城鎮化為依托，優化產業結構，努力使經濟結構調整取得明顯進展。城鎮化的重要性已毋庸置疑，如何推進才是重點。充分地考慮“財力”與“人力”的來源問題、因地制宜才是解決之道。
關鍵詞：因地制宜,城鎮化,建設
今年中央經濟工作會議把城鎮化放在了調整經濟結構的重要地位上，突出了城鎮化對未來經濟發展的戰略意義。城鎮化是擴大內需實現經濟可持續發展的引擎，是支撐未來中國經濟高速增長的強大動力，對于刺激消費、帶動民間投資、積極擴大內需具有重要的戰略意義。
東部與中西部應因地制宜。對于東部地區，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略，實行組團式的城市結構，通過大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮納入塊狀的城市圈內。對于中西部地區，通過據點式城鎮化，在中西部把縣城建成具有一定規模效應和集聚效應中小城市，解決城鎮化發展過程中“人往哪里去”的問題。東部三大都市圈可以吸收一部分農民工，但是大部分中西部的農民工可以在中西部通過縣城的發展實現城鎮化。對于中西部的縣城要根據不同的情況建設不同規模的城市：100萬以上人口的大縣，把現在的城關鎮發展成30~50萬人中等城市，在50~100萬人的中等縣以城關鎮為依托建立20~30萬人的中小城市，50萬以下小縣把縣城做大。“十一五”期間，貴陽市進一步加快城市化步伐，貴陽城市經濟圈城鎮人口385萬人，城鎮化水平50%，其中核心城市總人口180萬以上。[1]
一、中國城鎮化的基本趨勢
過去30年我國的城市化水平以年均近一個百分點的速率提高，未來10年我國的城鎮
化仍會以較快的速度推進。這是因為：(1)未來10年我國經濟仍會以較高的速度增長，城鎮化有可靠的物質基礎。2008年，我國人均GDP達3260美元左右，已接近上中等收入國家的下限閾值。我國將會在2010年左右進入上中等收入國家的行列。進入這個行列后，經濟增長速度與前30年相比將有所放慢，但仍會維持較高的水平。經濟規模的擴張和城市非農產業的發展，必將為廣大農民提供更多的非農就業和在城鎮安家落戶的機會，城市化必然伴隨著經濟增長而繼續向前推進。(2)農村人口眾多和耕地資源有限，城鎮化有強大的內在壓力和動力。2008年，我國尚有7.2億農村居民。這些人占有的耕地總面積只有18億畝左右，人均占有量不足3畝。要實現農村現代化，使農村居民過上現代文明生活，只有把農村居民轉移到城鎮。而廣大農民自身也有比較強烈的愿望到城鎮尋找生活和發展的機會。
“十二五”時期至2020年我國城鎮化率仍將快速提升，但是慢于過去10年;城鎮人口規模的擴大速度相對過去10年則明顯放緩。這主要是由如下三個方面的因素決定的。(1)我國總體上還將保持相對較高的經濟增長速度，人口在城鄉和區域之間的流動還有較強的拉動力。(2)未來我國經濟增長速度將慢于前10年。(3)城鎮化的成本也會不斷提高，對城鎮化率的提高產生一定的抑制作用。
學術界通常使用Logistic曲線方法預測未來城鎮化率趨勢，該預測方法的基本假定是：(1)每個經濟體自身的各種條件決定了其城市化率的峰值水平;(2)每個經濟體城市化率隨著時間的推移，呈現出一個類似于S型的軌跡。大致經過三個階段，第一個階段緩慢上升，第二個階段快速上升，第三個階段則又是緩慢上升，逼近于峰值。
為進行預測，首先需要確定城鎮化率的峰值。從國際經驗和理論分析都可以看出，對于絕大多數國家來說，其城市化水平既不可能達到百分之百，也并非越高越好，而是會在一定的水平上達到平衡，既達到其峰值。這是因為，第一，總有一些生產活動(比如農業、開采業等)不能實現集中;第二，當生產活動過于集中時反而效率降低，也不利于環境保護;第三，隨著發展階段和生活水平的變化，以及通訊交通條件的改善，分散化居住往往成為改善居住條件、提高生活質量的一個途徑。在一定的發展階段上，甚至可能會出現城市人口比例降低的逆城市化現象。顯然，由于各國資源環境特點及人口規模的不同，不同國家達到峰值時的城市化率也是不同的。
從24個高收入的OECD國家的歷史經驗發現，盧森堡、芬蘭、比利時、德國、奧地利、希臘、瑞典和英國的城市化率在過去30年中變化幅度相對較小。這些國家2005年的城市化率依次為82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%，最低的是希臘的59%，最高的是比利時的97.2%。這些國家當中，人口最多的是德國，為8千多萬，人口最少的為芬蘭，為500多萬。對中國而言，參考意義較大的可能是德國和英國。兩者2005年的城市化率分別是75.2%和89.7%。
從發達國家經驗來看，在城鎮化率達到其峰值之前，城鎮化率的提高一般可以看作是一國現代化水平的提高和享受現代文明生活人口的增加。但當城鎮化率達到峰值以后，城鎮化率的變化便不再適宜作為反映現代化水平和城鄉居民生活水準的指標。在特定情況下，城鎮人口的減少也許是人們追求更高質量生活的結果。當然，目前我國的城鎮化率還不夠，我們還要在相當長的時間內，把提高城鎮化率作為推進城鎮化的主要任務。
中國的城鎮化率峰值水平，也受到多種因素的影響，有些因素可能會使我國城鎮化率峰值水平高于一般國際經驗的情形，有些因素則可能會使其低于國際經驗的情形。
一方面，土地資源稀缺，人地矛盾突出，決定了城鎮化率峰值水平可能高于國際經驗的一般水平。另一方面，人口全球最多，所需糧食數量巨大。為保證糧食安全，必須主要依靠國內生產滿足糧食需求。這樣，即使土地和資本投入不斷增加，農業生產的勞動密集程度也要高于國際經驗的情形。這就決定了從事農業生產的人口比例可能比發達國家一般水平要高。當然，從長遠來看，這些農業人口最終也能享受到城市的現代生活方式。還要考慮，由于人口總規模異常龐大，在城鎮化率相同的情況下，中國城鎮人口總規模要比一般國家多很多，人口向城鎮的聚集所帶來的成本也會高于一般國家。這一因素也可能會使中國城鄉人口的動態平衡點的來臨早于人口規模不如中國大的國家。綜合這些因素，認為我國城鎮化率的峰值，保守估計約在75%—80%之間;較高的估計則約在80%—85%之間。為此，我們以100%、85%、80%、75%和70%等五個城鎮化率峰值情形，估計了我國的城鎮化Logistic軌跡方程。我國的城鎮化率不可能達到100%，所以該情形只是一個參考。在其余四個情形中，以80%的城鎮化率峰值水平的情形為基準情形。
在不同的城鎮化率峰值水平下，利用我國1978—2008年的城鎮化率歷史數據，估計出Logistic軌跡的相應參數，之后外推，得到了城鎮化率的預測結果。在此基礎上，結合聯合國最新完成的各國人口預測數據，推算出相應的城鎮人口規模。這一結果高于聯合國2007年對我國城鎮化率所作的預測，而低于麥肯錫公司2008年所作的預測，具有較大的合理性和較高的可信度。
預測的主要結果是：在假定2010年的城鎮化水平達到“十一五”規劃的47%的預期目標的基礎上，在基準情形下，2010—2020年包括城市自然增長的人口在內，我國城鎮人口總規模年均增長1650萬人左右，到2020年，城鎮化率將達到56%左右，城鎮總人口將達到8億左右。[2]
二、中國未來城鎮化的戰略重點和政策取向
中國每年有數以千萬計的農村人口向城鎮轉移，是規�？涨暗纳鐣D型過程，將對經濟社會發展各方面產生巨大影響，也向人們提出了嚴峻挑戰。要成功實現這一轉型過程，必須制定和實施符合中國國情和現階段發展實際的城鎮化戰略，明確城鎮化的戰略思路、戰略重點和政策取向，妥善處理城鎮化進程中的若干重要關系。
“十二五”時期至2020年中國城鎮化的戰略思路。以讓全體人們共享改革開放和經濟發展成果，促進經濟社會全面協調可持續發展為核心目標，堅持區域統籌、城鄉統籌、經濟社會統籌和人與自然統籌，遵循城鎮化發展的一般規律，密切結合我國工業化所處的階段和基本國情特點，充分發揮市場的基礎性作用，合理地界定和發揮各級政府尤其是中央政府的職能和作用，建立健全體制機制，采取系統綜合措施，積極穩妥地推進傳統農業社會向現代城市社會的轉變。
1.把全體人民共享改革開放和經濟發展成果，促進經濟社會全面協調可持續發展作為城鎮化的核心目標，是中國特色城鎮化道路的本質規定。推進城鎮化，首先要有利于不斷改善全體人民的生存環境，不斷提高全體人民的生活質量，使全體人民共享我國改革開放和經濟發展的成果。當前和今后一個時期，要突出解決農民工半城鎮化的問題，重點推動一億多農民工及其贍養人口向城鎮居民全面而真正的轉變，逐步消除農民工的兩棲狀態。同時，城鎮化不僅是工業化的成果，也是工業化的動力。有效和健康地推進城鎮化，也有利于提高效率、促進創新、擴大需求、節約資源、保護環境等，從而為經濟社會的平穩較快發展奠定基礎。
2.堅持區域統籌、城鄉統籌、經濟社會統籌和人與自然統籌是推進城鎮化的重要原則。所謂區域統籌，就是要突破區域分割式的城鎮化模式，打破一切阻礙要素特別是阻礙勞動力要素流動的壁壘，促進經濟活動和人口向更適宜于城鎮化的地區集中。所謂城鄉統籌，就是要突破城鄉二元結構，實現城鄉規劃的一體化、產業布局一體化、基礎設施建設和運行的一體化、公共服務的一體化、管理體制的一體化和市場的一體化。所謂經濟社會統籌和人與自然統籌，就是要突破就城鎮化論城鎮化的思維，使人口向城鎮的聚集于城鎮就業崗位的創造和農業生產方式的變革結合起來，城鎮空間的擴展與土地的節約使用、產業的優化布局、人居環境的改善結合起來，城鎮的空間布局與國土空間開發結構的優化特別是與主體功能區規劃的實施結合起來。
3.遵循城鎮化發展的一般規律，密切結合我國工業化所處的階段和基本國情特點，是推進城鎮化健康發展必須堅持的另一重要原則。人口在空間上的聚集以及城鎮在空間上的分布，都有其自身的規律，但這些規律在不同的國家有不同的表現形式。一是隨著收入的增長，一般地說，城鎮化率會相應地提高。但是，它會以什么樣的速度提高以及最終能達到什么樣的水平卻因國家人口規模的大小、人口密度等因素的不同而不同。二是城鎮人均生活空間的大小往往與一個國家人均國土面積的大小高度相關。人均國土面積比較大的國家，城鎮人均生活空間也會比較大，反之亦然。
推進城鎮化，既不能違背規律，也需要考慮國情特點。同時，在工業化的不同階段，城鎮化面臨的主要矛盾和突出任務不同，所需要的政策也不同，需要根據實際情況及時作出調整。
4.充分發揮市場的基礎性作用，合理界定和發揮各級政府尤其是中央政府的作用，是市場經濟條件下走中國特色城鎮化道路的必然要求。人口在空間上的聚集以及城鎮在空間上的分布既受市場規律的支配，也受政府法律、規劃、政策的影響，推進城鎮化離不開市場和政府的共同作用，這一點不言自明。推進中國的城鎮化，必須更好地發揮中央政府的主導和協調作用。城鎮化過程中的不少問題，農民工子女接受義務教育所需經費問題、社會保障在全國范圍的持續問題，建設用地指標在區域間的調劑或建設用地全國統一市場的建立問題等，都需要由中央政府出面在全國范圍統籌解決，而不宜或不能由各地政府各自為政解決。
5.建立健全體制機制，是健康推進城鎮化的根本保障。就是通過深化改革，破除導致城鄉分割和區域分割的體制因素，營造統一公平的有利于經濟和人類活動在空間上合理分布的體制和政策環境。這尤其意味著國家所建立的與城鎮化有關的制度和所制定的與城鎮化有關的政策，應普遍地適用于來自城市和鄉村、沿海和內地的居民，所提供的基本社會保障和基本公共服務應無差別地惠及全體國民。解決農民工半城鎮化的問題，但這個問題很難也不應當通過制定專門針對農民工的特殊政策來解決。換言之，制定相關政策要從有利于城鎮化的健康發展和整體推進出發，進行統一系統的設計，農民工問題應當也只能在這種統一的政策框架中加以解決。
6.采取系統綜合的措施，是由城鎮化的內涵和特征所決定的。城鎮化不單是城鎮空間的擴大，也不僅是人口向城鎮的聚集，還包括生產生活方式的變化、居民生活水平的提高及其對經濟社會發展提出的其他方面的要求，如就業機會的創造、公共服務的提供、交通通訊文化等基礎設施的建設等。城鎮化也不單是城鎮自身發展的問題，還涉及到城鄉的互動和城鎮之間的互動等。這些要求對城鎮化政策進行頂層設計，打破城鎮化政策制定和實施的部門分割。
“十二五”時期至2020年中國城鎮化的戰略重點和政策取向。
1.繼續擴大城市人口規模，更加注重提高城鎮化的質量。中國城鎮化水平較低，擴大城鎮人口規模的重要性自不待言，它是城鎮化的題中應有之義。所需要的城鎮化既是與我國國情特點相適應的健康有序的城鎮化，也是意義完整和內容充實的城鎮化。不僅要通過經濟的發展，不斷為城鄉居民創造更多穩定的就業崗位，也要通過消除居民的身份差異和對農民工的歧視，推動基本公共服務的均等化，使那些在城鎮就業、生活的居民在城鎮獲得比較穩定的非農就業機會，公平地享受現代城市文明生活，從根本上解決大量人口“鐘擺式”流動問題。
2.促進大中小城市協調發展，更加注重發揮大城市在創造社會財富、吸納轉移人口、帶動中小城市發展、轉變經濟發展方式和集約使用資源方面的積極作用。中國人地矛盾異常尖銳，適宜于人類生存和發展的空間有限，其城鎮化必須走資源節約和環境友好之路。而大城市聚集效應、規模效應顯著，發展大城市有利于就業機會的創造、土地資源的節約使用和環境治理基礎設施的共享。一方面由于大城市是各種思想相互激蕩的場所，具有較強的知識溢出效應，大城市通常是科技創新的中心，發展大城市還可以為轉變發展方式提供技術支撐。另一方面，由于我國人口規模龐大，還由于中小城市在方便人民生活、為人民提供愜意的生活空間方面具有明顯的優勢，在創造就業機會方面也有獨特的作用，中小城市的發展也應受到高度重視。
3.根據各地資源環境承載力、發展基礎和潛力，結合實施國家主體功能區規劃，優化城市在國土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進形成中部城市群體系，著力培育西部核心城市。中國各地城市發展的條件差異較大。東部、中部和東北地區土地相對平整、氣候相對宜人，可以承載更多的經濟和人類活動，適宜發展更多的城市;西部多山地或沙漠戈壁，大規模聚集人口和經濟活動的條件不如其他三個地區�？傮w上說，未來我國人口應更多地流向東部、中部和東北地區。目前，沿海和東北的城市群已初具規模，繼續擴大城市空間受到土地資源不足的制約;中部城市群尚在培育之中，繼續擴大城市空間受到的土地資源制約弱于其他兩個地區。鑒于此，沿海和東北城市群不應再單純追求空間的蔓延，而在提高城市人口承載量的同時，降低人均占地水平，走集約式的發展道路。中部地區采取空間適度擴張和人口聚集并舉的城鎮化戰略，積極推進城市群發展。西部地區把現有的核心城市打造成西部城鎮化的引擎，做大這些城市的規模;控制資源環境容量較小的現有城市的人口擴張。同時，為優化城市空間布局，還要在資源和土地等綜合條件較好、發展潛力較大的地區，在科學規劃的前提下，設立新的城市，使之發展成為新的人口聚集區和經濟增長點。
4.轉變城市發展方式，促進城市可持續發展。基本國情決定了我國大中小城市的發展都要貫徹節約資源特別是土地資源原則，形成節約資源的城市發展模式。
著力提高城市單位面積人口承載量，嚴格限制城市空間無序擴張。合理規劃、科學引導、優化城市內部功能分區，提高城市土地的利用效率，減少城市內部通勤量，促進土地、能源等的節約，提高居民生活質量。充分發揮市場機制的基礎性作用和政府的引導作用，建設充滿生機和活力的城市，使城市就業充分、社會和諧，成為推動創新和生產力增長的中心。
5.在城鄉一體化發展中推進城鎮化，使城鄉居民公共分享城鎮化帶來的物質和精神文明成果。在城鄉之間前瞻性地公平合理分配公共資源，既是繼續留在農村的居民也能享受工業化城鎮化帶來的物質和精神文明成果，又根據城鄉人口比例的變化搞好教育、醫療、文化等公共設施的空間布局，避免出現公共設施閑置和公共資源浪費的現象。統籌規劃城鄉產業發展、基礎設施建設和社會事業發展，使城鄉經濟相互促進、城鄉社會相互融合。在城市空間必要擴張和城市內部功能調整的過程中，土地產權和用途轉變將產生巨大的土地增值收益。在政府、居民及開發商之間合理分配這一增值收益，遏制開發商牟取暴利，保障居民和拆遷者的正當、合理權益。在就業、子女就學、租住保障性住房等方面，使進城農民與城市居民享受公平的待遇。
三、中國未來城鎮化需要處理和協調好的幾個重要關系
健康有序推進城鎮化需要妥善處理好以下四個方面的重要關系。
1.政府和市場的關系。城鎮化是通過人口和各種生產要素向城市集中，實現規模經濟和積聚效應及生產生活方式轉變的過程。推動這一過程的基本力量是市場。但是，使城鎮化健康有序進行，還必須發揮政府的作用。通過制定和實施具有綜合性、前瞻性的規劃，建立健全體制機制，使“國土變平”，消除人口和生產要素在國土上流動和優化配置的障礙。中央政府要通過進一步完善財政轉移支付制度和與基本公共服務相關的法律法規等，促進區域和城鄉基本公共服務均等化，為人口自由遷徙創造條件。城市政府也要按照以人為本和全面落實科學發展觀的要求，為其全部常住人口而非僅僅戶籍人口提供均等化的基本公共服務。
2.各級政府間關系。按照全國一盤棋推進城鎮化的理念，規劃城市群和大中小城鎮布局，徹底破除和改變行政區域分割式城鎮化模式。合理劃分中央和地方政府的事權和財權關系，建立全國統籌的公共服務提供體系，向全體人民提供公平的國民待遇。不宜提倡全國各省區市的城鎮化率同步提高。上級政府對下級政府的考核不宜簡單地以城市空間的擴展和經濟規模擴大為標準。
3.城鎮化速度和城市能力建設的關系。推進城鎮化需要一定的速度，但速度不宜過快。速度超過某種界限，就會帶來城鎮失業、住房緊張、社會不穩等問題。中國的城鎮化要走城鎮化速度和城市就業機會創造能力、接納遷移人口能力、公共服務提供能力相協調的道路。以時不我待得精神推進城鎮化，也要周密籌劃、穩妥推進城鎮化，要著力建設文明城市、和諧城市。
4.城鎮化和農村現代化的關系。中國是一個人口大國，城鎮化水平即使大幅度提高到目前發達國家近80%的平均水平，仍有數以億計的人留在農村�？紤]到人口總規模和收入水平提高后對農產品需求的剛性增長，中國在相當長的時期內仍然需要保留人力密集的農業耕作方式，仍然需要相當數量的人口留在農村從事農業生產。由中國國情特點所決定，中國城鄉居民數量的動態平衡點(城鎮化的終極水平)將很難達到目前發達國家的平均水平。因此，在推進城鎮化的同時，也要高度重視農村的現代化建設。鼓勵農村地區的人口適當集中，以便統一規劃和建設自來水、環境保護、交通通訊等設施建設，使農民也能過上現代化的生活。
四、降低城市化成本是提升內需的必由之路
一是，昂貴的城市化和滯后的服務業。如何提高內需，一直是中國面臨的難題，突出表明中國經濟結構和社會體制的深層問題。內需不足的主要原因之一，是中國龐大的農村勞動力并未充分就業，其原因又是嚴重滯后的城市化和服務業。
由于排斥性的戶口政策和昂貴的城市化成本，中國城市中大量的外來務工人員并不能在城市中定居，因而不能算是城市正式居民，他們自然也沒有在城市生活的長期打算。按照經濟學家華生的計算，由于戶口限制，中國城市化的真實水平不到28%。根據中國社會科學院倪鵬飛博士與美國巴克內爾大學彼得·卡爾·克拉索教授等多國學者攜手完成的《2007~2008全球城市競爭力報告》，“中國的城鎮人口已達5.94億，城市化水平達到44.9%”。又據聯合國經濟和社會事務部人口司主編的《世界城市化展望》(2005年修正版)提供的數據，2005年世界城市人口比重已“達到49%，并且還在快速提高中”。以中國人口大約13億計，如果中國的城市化率能達到約50%的世界平均水平，應該有城市人口6.5億。
對中國是否能夠接納如此多的城市人口，最多的質疑是，中國的制造業已經過度膨脹，哪有就業機會，持這種觀點的人亡了服務業對就業的貢獻。
和世界平均水平相比，中國服務業所吸收的就業人數在全部就業人口中的比重嚴重偏低。
根據2007年財經藍皮書《中國服務業發展報告NO.5——中國服務業體制改革與創新》指出：“2005年中國服務業勞動就業占全部就業的比重僅為31.4%，遠低于國際平均水平。”
據學者楊玉華：“中國2004年服務業只占總就業的30.6%，低于2000年世界平均45%的水平約14.4個百分點。”又據學者陸學藝：“中國2007年總就業勞動力增加到76900萬人，三產就業勞動力24917萬人，占32.4%。”
這說明，如果中國的服務業所吸收的就業人數占總勞動力的比重能夠從2005年的31.4%提高到2000年的世界平均水平(45%)。按2007年的總就業勞動力76900萬人計，所能創造的就業機會將達到1億766萬。
二是，城市化和服務業滯后的制度障礙。盡管中國成了世界第三大經濟實體，第二大貿易強國，擁有世界第一的外匯儲備，而且根據世界銀行，中國人均收入也已進入中等收入國家行列。但是，城市化和服務業都遲遲難以達到世界平均水平。這一點只要和一些工業化和城市化起步較早的國家相比，就清楚了。據學者謝九的調查：“1820年，英國有30%的就業人口從事服務業，美國為15%。1890年，英國有41%就業人口從事服務業，美國為38%。而到現在，美國和英國的服務業人口都超過70%。我國目前則為32%，和100多年前的英美相當。”[3]
中國服務業的滯后主要根源于城市化的滯后，而城市化滯后的主要制度障礙是現行的土地制度和戶口制度。理由如下：
中國的城市化雖然因為可以廉價獲得農民土地，廉價獲得中西部的勞動力而不需為他們的長期定居付出代價，因而使城市化的硬件部分進展很快，在基礎設施的興建上后來居上。但從長遠看，這種城市化模式只適用于像新加坡和中國香港這樣沒有農業部門和農村人口的地區。推行這種城市化模式也失去了城市化的真諦。
以現行土地制度和戶口政策為代表的城鄉二元體制，雖使中國能源源不斷地汲取農村的低廉勞力、土地(原料和環境)，但廣大中西部，特別是農村人口并不能平等分享沿海和城市的繁榮，造成內需的相對萎縮。
城市土地的供應走的是中央計劃經濟的思路。在目前的土地制度下，已有城市在空間上的擴大只能來源于土地指標的獲得，而不是市場引導的結果。新城市幾乎不可能產生，即使產生了，也絕不是市場引導的結果。并沒有強大集聚效應和區位優勢的城市卻照樣因得到土地指標而人為擴大。根據復旦大學陸銘的最近研究，這種土地配置方式使中國喪失相當部分的區位優勢和集聚效應。
同時，這種配置土地的模式使一般的土地開發商只能拿到成本很高的土地、加上政府又制定了不合國情的較高的城市建筑容積率和較低的建筑密度標準，因而民間是不可能主動開發廉租房和經濟適用房的。
現在建成的樓盤和愿意在城市中定居的人口的實際收入水平嚴重脫節。例如，到2008年中國累計已有將近2億平方米的樓盤，相當于兩個老上海的建成面積，由于房型和價格遠遠超過民工乃至一般中下階層居民的實際收入水平，成了空置樓盤。
世界上的一般規律都是城市的人口擴張遠遠快于城市住房面積的擴張和基礎設施的延伸，造成對住房和基礎設施的持久的需求，中國的情況正好相反。大量的資金、土地、鋼鐵、水泥和活勞動雖然轉化成了住房和基礎設施，卻無法轉化成可以良性循環的財富，也無法用來轉化農村人口，自然阻礙了服務業的發展。
上海從1842年開埠到1949年的100多年時間中完成建成面積100平方公里多一點，但由于主要依靠市場調節，人口從幾十萬增加到將近600萬，迅速成為遠東最大的金融、航運、商業中心、文化、出版和電影娛樂中心，中國最大的工業城市和對國家財政貢獻最大的經濟中心。無論是以每平方公里的產值，還是每平方公里的就業計，其效率之高是無可置疑的。
目前，中國的城市化在土地的使用上效率很低。據中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮的數據，建成區面積2007年相對1990年提高175%，而城市化率僅提高70.16%。很多小區的規劃追求的是大、洋、全、貴，違反中國人多、收入低、急需遷入城市的農村人口多的國情。
農民在土地被征收或征用后，所拿到的補償并不基于土地的市場價格，而是基于土地作為農地所能帶來的十分有限的現金流的現值，加上對地面附加物的一些補償。這些補償遠遠低于同類土地在土地市場上的公平市價。這樣微薄的補償顯然沒有考慮到這些無地農民接下來就要生活在物價昂貴的城市中，他們的技能和教育水平又極難使他們在城市中具有較強的謀生能力。失地農民的困難處境自然大大抑制了他們的消費需求。
使城市變得富麗堂皇的資金和土地雖然來源于農民，卻并沒有加速農村人口的城市化。據張立和賈治堂的研究，中國耕地面積僅到2004年為止的近7年內便減少了1億畝，相當于兩個臺灣，或670個1950年代初的上海市區面積。以當年的上海人口600萬計，并以低于當年上海市區土地容積率一半計算，1億畝可以容納20億左右人口。[4]
在土地稀缺的中國，甚至在土地特別稀缺而又特別肥沃的長江三角洲地區，城市新區的面貌也越來越不像香港、東京、臺北、1979年以前的上海等東亞城市，卻越來越像北美那樣地廣人稀的地方出現的以汽車代步的城市化模式。當務之急是大力降低城市化成本，中國政府已經認識到房價——收入比遠遠超出世界上一般水平的危害性，可是目前的思路仍局限于通過政府撥款，每年建造一批廉租屋和經濟適用房，解決由正式城市戶口的中低階層的住房需要。這種措施只能改進已有城市的自我現代化，卻不會提高中國的城市化率。真正需要被城市化的人口是廣大來自農村的務工人員。應該考慮立即改革中國的區劃和城規。發達國家的區劃和城規的原則是和市場原則相一致的，能夠充分反映土地的不同區位優勢帶來的不同機會成本，因而在土地使用上不但效率高，而且能夠尊重土地所有者和使用者的利益。
五、貴州城鎮化發展道路
(一)城鎮化實現的主要途徑。1.人口向中心城市轉移。人口向中心城市轉移，是目前實現城鎮化的重要途徑之一，這種人口向中心城市轉移在貴州多表現為梯度轉移的形態即農村人口向縣中心城鎮轉移，中心城鎮人口向中心城市轉移，如貴陽市轉移，也有大量農村人口作為流動人員直接進入中心城市，如貴陽市兩城區2002年人口比1996年增加14.72萬人，2009年全市流動人口達92.8萬人，這種人口流動和梯度轉移促進了城鎮化進程。
2.城區擴張將農村人口并入城區實現城鎮化。城區擴展將農村人口并入城區實現城鎮化，最突出的是貴陽市小河開發區和金陽新區建設。近幾年來，貴陽小河開發區通過房地產開發，大面積擴展城區，從2000年后，城區每年以100萬平方米的速度擴展，原小河鎮城區周圍的農村如大寨等9個村寨，已被并入城區，約1萬多人口在失去土地后成為事實上的城市居民，實現了這部分人口的城鎮化，目前貴陽市小河區城鎮化率已高達85%以上。金陽新區是貴陽市規劃新區，規劃項目建設啟動后第一期工程即2010年將有3萬本地農民轉化為市民，第三期開發完成后將有10余萬本地農民轉為市民，目前項目正在實施過程中，已涉及野鴨鄉15個村，農戶1萬多戶，其中有一部分已事實上非農化。
3.小城鎮興起，農村人口向小城鎮聚集。許多小城鎮伴著工業、旅游服務業興起后人口向小城鎮轉移和聚集，是目前貴州省實現城鎮化的重要途徑之一，如息烽縣小寨壩鎮、開陽雙流鎮、白云區麥架鎮、修文扎佐鎮、久長鎮等，鎮區人口均比原來有較大地增加。扎佐鎮鎮區人口從1997年近1萬人發展到2002年2萬多人，雙流鎮區人口從1998年0.42萬人增加到2002年1.28萬人。
4.農村人口向其他區域城市轉移，實現異地城鎮化。農村人口向其他區域城鎮轉移，是貴州省實現城鎮化重要途徑之一。近年來，我省農村向廣大沿海地區城鎮輸出大量勞動力，如貴陽市開陽縣2009年4月份統計，全縣約有5萬農村勞動力在外面務工，相當一部分是在沿海地區城鎮，其中有一部分已長期居住在一個固定城市，事實上已經實現了這部分人口的城鎮化。
(二)貴州在近期要著力發展大城市，適當兼顧小城鎮。城鎮化發展道路，實際上是農村人口向城鎮轉移和聚集的道路，在市場經濟條件下，城鎮化道路應該是充分放開各大中小城市及城鎮，讓城鎮化主體即農民自己選擇其轉移和聚集的道路。同時，由于政府承擔著基礎設施建設等重要功能，在城鎮化進程中要進行大量投入，因此研究和選擇城鎮化的正確發展道路，對于避免城鎮化過程中投資失誤和造成巨大浪費，少走彎路，有著重要的意義。
按照目前我國對大、中、小城市的劃分，即100~200萬人口為特大城市，50~100萬為大城市，20~50萬為中等城市，20萬以下為小城市。目前貴州省有13個城市，有特大城市1個(貴陽市)，沒有大城市，有中等城市3個，即遵義、安順、六盤水，有小城市9個，建制鎮有697個，其中縣城有68個，人口規模普遍偏小，未能形成較大規模的城鎮體系。在城鎮體系結構上表現出明顯的行政特征，依次表現為省域中心城市為省會貴陽——地區中心城市為各地州市政府所在城市——縣域中心城鎮為縣政府所在中心城鎮——一般城鎮。在空間分布上表現為以貴陽市為全省中心城市和地理中心，主要城鎮沿貴昆鐵路、渝黔鐵路、湘黔鐵路和黔桂鐵路等四條鐵路線和210.、320兩條國道公路線展開，在貴陽、遵義的城市周圍，城鎮分布較密集，社會經濟發展相對較好，而省際邊界地區城鎮規模小、數量少、發展能力弱，多是貧困山區和多民族聚集的地區，生態環境較差，生產力水平低。目前貴州省城鎮體系存在的一大問題，是全省輻射功能強的大城市只有貴陽市一座，而貴陽市資金投入過于集中在城市中心區，向外拓展空間少，目前雖然在加快金陽新區建設，但新區定位于行政、文化、科研等及高新產業，制造業布局不集中，外圍的中心城鎮、小城鎮發展相對較慢，限制了貴陽市的發展。
(三)走貴州特色城鎮化道路。根據城鎮發展一般規律并結合貴州實際，我認為，貴州只有走城鎮化發展的道路才會少走彎路。它應當是：走區域內城鎮化與異地城鎮化相結合，在近期內以發展大中城市為主，促進中小城市發展為大中城市，發展有潛力的重點城鎮，尤其是大城市周圍小城鎮和縣域中心城鎮。遠期內在大中城市發展基礎上通過大力發展小城鎮來實現貴州省全面城鎮化，最終實現城鄉一體化。
(四)貴州省城鎮化發展道路的相關因素。
貴州省屬于貧困落后的山區省份，自然環境較差，城鎮基礎較薄弱，必須走一條既符合城鎮化發展的一般規律，又適合貴州山區特點的城鎮化道路，必須考慮以下相關因素。
1.工業化水平與發達省區相比差距較大。貴州省工業基礎比較薄弱，發展也較東南沿海省份慢，2002年上海市人均工業增加值為13113元，江蘇為人均4805元，浙江為人均5171元，廣東為人均5549元，而貴州僅為人均706元。按照人口流動規律，我省部分農村勞動力必然向這些地區的工業部門轉移。
2.貴州農村山區人口居住分散，聚集難度較大。貴州是以山地為主的省份，山地面積占全省總面積的61.7%，且巖溶發育明顯，地形破碎，耕地分散，由于長期受自然條件的影響，加之生產力水平低，社會經濟條件差，導致農村人口聚集規模小而分散，有許多自然村寨為民族聚集區，民族特色鮮明，在人口聚集分布上有向交通沿線和城鎮周圍聚集的趨勢。
3.社會經濟發展過程中非自愿移民安置增多。隨著社會經濟發展和西部大開發的進行，開發型項目將越來越多，需要安置的非自愿移民也越來越多。如水電開發項目、工業項目、公路建設、鐵路建設等項目，征地后失地農民越來越多，需要安置的數量越來越大。
4.城鎮化進程有其自身發展規律。任何國家和地區在任何時候的城鎮化規律即城鎮化進程都要經歷從人口分散到聚集，又從聚集到分散的過程，在這個過程中區域中區域中心大城市發揮著帶動功能，小城市和小城鎮發揮著實現城鄉一體化和全面實現城鎮化的重要功能，城鎮化發展道路必須符合這個規律。
1.區域內城鎮化與異地城鎮化相結合。貴州城鎮化道路選擇應在全國城鎮化背景下進行，正如前面所述，貴州省工業化水平與東南沿海地區相差很大，2002年貴州省人均工業增加值僅為706元，相當于廣東人均水平5549元的12.7%，按照人口流動規律，勞動力會從低效益的農業部門轉向高效益的工業部門，據調查，20世紀末，貴州省農村外出務工到城鎮就業的農民約占農村總勞動力的1/3，其中約有1/5左右到省外，特別是東南沿海一帶大城市，人口呈現跨區域流動的趨勢，一部分人甚至已經定居下來，這對于增加農民收入，減輕貴州生態壓力有著非常積極的意義，因此要堅持走區域內城鎮化與異地人口城鎮化相結合的道路，加強對農村勞動力的技能培訓，促進勞動力向區域外轉移。
2.發展小城鎮要有新思路，有長遠眼光。在近期內主要發展有成長潛力的小城鎮，尤其是那些靠近大中城市的周邊城鎮和交通干線上的城鎮。要搞好全國小城鎮建設試點鎮建設，如遵義蝦子鎮。烏當區東風鎮、興義威舍鎮等，把鄉鎮企業聚集和鄉鎮企業園區建設與小城鎮建設相結合，如貴陽市白云區麥架鎮、修文縣扎佐鎮等在這方面取得了顯著效果。在一些地方要與移民搬遷安置相結合，如開陽縣雙流鎮把構皮灘水庫建設部分移民安置與本鎮小城鎮建設相結合起來，充分利用移民安置資金，修建移民一條街，包括其營業用房和住房，在搞好移民安置的同時，使小城鎮鎮區得到擴大，使城鄉經濟協調地發展。
3.逐步建立完整的城鎮體系。
(1)近期內積極發展大城市。大城市是國家現代化的重要載體。大城市的超前發展是世界城市化一般規律，大城市起著集中和擴散的核心功能。世界工業化史表明，大城市是社會經濟發展的火車頭，如日本東京、美國紐約、中國沿海地區上海、廣州、深圳等。因此在城鎮化前期應當摒棄全面開花的做法，采取非均衡發展思路，目前，貴州省只有貴陽市1個超100萬人口的特大城市,50~100萬人口的大城市沒有。因此積極發展大城市的內容主要有：一是繼續發展貴陽市，建設大貴陽;二是促進有潛力的中等城市，如遵義、安順、六盤水等，將它發展為大城市，增強其對周邊城鎮的輻射和帶動能力。發展大城市要有新思路，貴州由于自然環境是山高陡坡，石巖坡多，城區直接擴展難度大，要把建設郊區和衛星城鎮、工業園區及快捷交通等作為發展大城市的重要途徑。目前貴陽市通過“改舊城、建新區和小城鎮建設”的“三輪驅動”推進貴陽市城鎮化和建設大貴陽，當前還要進一步向城市外圍擴展，尤其是注重大力發展外圍小城鎮作為貴陽市的未來制造業基地。
(2)努力發展中小城市，建設好縣域中心城鎮。貴州山區農村人口居住分散，由于自然環境及社會條件的原因，農村人口聚集難度較大，短期內人口大規模向大城市或向小城鎮聚集很難實現，從貴州實際情況看，現有中小城市和一般縣城基礎條件相對較好有較大發展潛力，應當努力發展中小城市，建設好縣域中心城鎮，促使一部分縣城變為小城市，如桐梓、湄潭、六枝、玉屏、平壩、鎮遠、貴定等。中小城市是大城市與小城鎮聯系的紐帶，要通過發展特色產業和城市建設形成一批富有特色，專業性強的中小城市，培植出特色主導產業，如仁懷的酒業、福泉的磷化工業等，并帶動周邊小城鎮的發展。
(3)發展小城鎮是貴州省全面實現城鎮化的戰略方向。2009年貴州省有3798萬人，到2020年預計可控制在4500萬人以內，按這個數到2020年要達到42%~45%城鎮化率，就要有1890~2025萬城鎮人口，比2002的986萬人要增加904~1039萬人，要增加1倍的城鎮人口。而到2050年要基本實現城鎮化即達55%以上城鎮化率，城鎮人口要達到2500萬人以上，如此巨大的人口數要想通過發展若干大城市或大中城市來吸納人口是不符合貴州社會經濟實際的，因為大城市投資費用高，難以企及。
因此，從長遠看，要全面實現城鎮化，小城鎮是貴州省城鎮化的一個重大戰略目標，也是治理大城市人口過多、交通擁擠、住房短缺等城市病的措施。
參考文獻
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